"Повестка 50": история одной кампании

Местные повестки, разработанные в рамках кампании "Повестка 50" / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Общественная кампания по реализации принципов Конвенции ООН о правах людей с инвалидностью подводит итоги и намечает новые горизонты.

Три года назад в Беларуси стартовала кампания "Повестка 50"

Пятьдесят — именно такое количество статей содержит Конвенция ООН о правах людей с инвалидностью, которую Беларусь после долгого подготовительного периода подписала осенью 2015 года.

Основной целью кампании было способствовать реализации принципов Конвенции, а значит, обеспечению прав людей с инвалидностью в самых разных сферах жизни и деятельности — на местном уровне.

Сегодня, когда активная фаза кампании подошла к концу, Служба информации "ЕвроБеларуси" решила вспомнить основные вехи, трудности и результаты этой трехлетней авантюры.

Да, эта кампания имела большой элемент авантюризма. Во-первых, когда она задумывалась, Конвенция была еще не подписана Беларусью, разговоры о подписании шли уже много лет, но точного представления о том, когда же они приведут к результату, не было ни у кого.

Во-вторых, сам принцип, на котором основывалась кампания, соответствует духу и положениям Конвенции о правах людей с инвалидностью, но абсолютно "перпендикулярен" принципам, по которым устроена государственная социальная политика в Беларуси.

В-третьих, кампания должна была опираться на активность местных сообществ и диалог разных групп интересов в малых городах Беларуси, при том что практика диалога в Беларуси не развита в принципе, а существование местных сообществ в стране описывается исследователями и аналитиками в стиле "пациент скорее мертв, чем жив".

Первые шаги: исследование и методики

Беларусские инициаторы кампании хорошо понимали все эти обстоятельства. Именно поэтому кампания началась с исследования, но не традиционного академического обзора или социологического опроса, а с разведывательных экспедиций. Команда исследователей Центра европейской трансформации объехала 14 городов Беларуси, обращая внимание в первую очередь не на наличие пандусов и звуковых светофоров (хотя и на это тоже), а на то, есть ли в городе активные люди и сообщества, которые по призванию или по долгу службы работают с тематикой инвалидности, изучая связи и отношения между ними, их интересы, возможности, готовность к взаимодействию.

Результаты этой "разведки" не только помогли выбрать пять городов, которые стали основными площадками для разворачивания кампании, но и позволили понять основные проблемы малых городов — как в состоянии среды для жизни людей с инвалидностью, так и во взаимодействии городских субъектов.

Отчет по результатам исследования Центра европейской трансформации

Параллельно с этим Офис по правам людей с инвалидностью вместе с польскими и датскими партнерами проекта работали над адаптацией европейского опыта создания местных повесток в области политики инвалидности. Изданная в результате книга "22 шага" должна была стать методическим пособием для тех, кто готов был взяться за реализацию этой задачи в беларусских городах.

Разработка местных повесток: пять городов, пять разных историй

Воложин, Щучин, Столин, Столбцы, Бобруйск...

Малые города (за исключением Бобруйска, который был выбран специально для того, чтобы оценить эффект масштаба) такие разные по истории и актуальному состоянию, в разных регионах страны, каждый со своими особенностями, своими проблемами и преимуществами. Именно эти пять городов стали пилотной площадкой для разворачивания кампании. Не везде удалось запустить базовые процессы — в ходе кампании пришлось отказаться от разворачивания ее в Лепеле, потенциальные возможности которого так и не удалось актуализировать. Зато весьма энергично к кампании присоединились Столбцы, которые достаточно быстро смогли "нагнать" других участников.

Стратегическая сессия по планированию кампании в Столбцах / Фото Павла Савицкого

Даже в небольших по размеру городах оказалось довольно сложно собрать вместе тех, кто так или иначе имеет отношение к работе с темой инвалидности: местные власти и социальные службы, общественные организации и инициативы, местный бизнес, занимающийся благотворительностью, церкви и религиозные сообщества, самих людей с инвалидностью и их близких. Задача, которую ставили инициаторы кампании, — создание местного плана по решению проблем людей с инвалидностью, живущих в городе, — для кого-то показалась слишком абстрактной, для кого-то — слишком сложной и долгосрочной, для кого-то — прямо противоречащей обычному для Беларуси принципу планирования сверху-вниз.

"Это новый для нашей страны подход, — неоднократно отмечал в разных интервью руководитель Офиса по правам людей с инвалидностью Сергей Дроздовский. — Обычно все документы пишут в кабинетах министерств, а потом доводят до людей. Здесь подход обратный, европейский: сначала все предложения пишутся на местном уровне, а потом сводятся в высоких кабинетах. Это дает максимально реалистичную картину для решения проблем".

Подписание локальной стратегии реализации Конвенции ООН по правам людей с инвалидностью в Воложине. Сергей Дроздовский (слева) и заместитель председателя Воложинского райисполкома Игорь Шакун / Фото Офиса по правам людей с инвалидностью

И это далеко не единственная трудность, с которой столкнулись фасилитаторы из Офиса по правам людей с инвалидностью и польские специалисты из Фонда TUS, которые должны были организовать процесс планирования решения проблем на местном уровне. Неумение, а иногда и нежелание договариваться между собой, накопленные обиды и претензии местных активистов и людей с инвалидностью к социальным службам и местным властям и усталость местных властей от постоянных "жалоб" со стороны НГО, неумение работать с такими несложными на первый взгляд вещами, как постановка собственных целей, определение приоритетов, анализ своей ситуации и ситуации в городе — только часть проблем, с которыми пришлось разбираться по ходу работы.

Малгожата Перетяткович и Петр Тодыс, эксперты польского Фонда TUS / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Практически невозможным оказалось работать с местными проблемами и перспективами в масштабе города. Принцип "районного" масштаба управления и организации жизни настолько глубоко въелся в нашу жизнь, что мы и помыслить себе не можем город как что-то отдельное и самостоятельное. И эта установка присуща не только местным властям и работникам государственных социальных служб, которые в своей деятельности имеют дело исключительно с планами и показателями "по району", но и для большинства общественных организаций, особенно сетевых, устроенных примерно так же, как и "государственная вертикаль", с центральной организацией в столице и районными отделениями по стране.

Разработка местных повесток — не очень сложный, однако достаточно трудоемкий процесс. И основные "трудозатраты" в нем уходят на коммуникацию, анализ и проектирование. Проанализировать местные проблемы и договориться о приоритетах — казалось бы, что в этом сложного для людей, всю жизнь (или значительную ее часть) проживших в небольшом городе, знающих его вдоль и поперек. Но обыденное знание часто оказывается ограниченным и неполным, особенно, когда мы вдруг сталкиваемся с другим человеком, который имеет совершенно иные представления и знания о том же самом. И в ситуации, когда нам нужно договориться (а договориться нужно, поскольку наши возможности изменить что-то поодиночке ничтожны), просто так "отмахнуться" от этого другого видения не получается, приходится разбираться с ним, искать общие варианты понимания ситуации и проблем.

Участники проекта из разных городов / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Несмотря на то, что малые города имеют много схожих проблем, приоритеты в разработке местных повесток получились очень разными. В Столине, например, обратили внимание на трудоустройство людей с инвалидностью, их независимое проживание, безбарьерную среду, недостаток квалифицированных кадров, работающих с людьми с инвалидностью. Актуальными проблемами для Столбцов также было отсутствие безбарьерной среды и недостаточная информированность людей с инвалидностью об их правах. В Щучине занимались проблемами низкой социализации и трудовой занятости людей с инвалидностью, отсутствием социального такси и недостаточным наружным и дворовым освещением. Представители Воложина боролись с дискриминацией детей с инвалидностью в учреждениях образования, социальными предубеждениями, страхами нанимателей, отсутствием ремонта и обслуживания средств реабилитации. А в Бобруйске попытались решить такие вопросы, как самоизоляция и иждивенческая позиция людей с инвалидностью, а также их неравенство в восприятии людьми без инвалидности.

Ориентация на инклюзивность процесса разработки местных повесток

Практически во всех городах в разработку местных повесток наряду с общественными организациями активно включились местные территориальные центры социального обслуживания населения (ТЦСОН), которые на сегодняшний день являются основным реализационным элементом государственной социальной политики. ТЦСОНы на сегодняшний день имеют довольно широкий спектр возможностей и сравнительно большое количество "степеней свободы" в организации своей деятельности, и когда среди их сотрудников встречаются по-настоящему мотивированные люди, это делает ТЦСОНы хорошими площадками для развития социальных инноваций в городе. Но даже действительно мотивированным и открытым к новому работникам социальных служб нелегко давался переход к принципам организации своего мышления и деятельности, который предлагает Конвенция и кампания "Повестка 50".

Не так легко отказаться от убеждения, что ты лучше знаешь, что нужно людям, о которых ты привык заботиться. Мы привыкли к мысли, что людям с инвалидностью (так же как детям, пожилым людям и т.п.) нужна помощь и опека — и перестроить собственную оптику восприятия на то, чтобы внимательно относиться к их собственным желаниям и потребностям, довольно непросто. Особенно для людей, которые привыкли к выполнению функций помощи и заботы. И это относится не только к работникам социальных служб, но и ко многим общественным активистам, очень часто — к родственникам и родителям детей с инвалидностью.

Воложинские активисты кампании / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

При этом надо помнить, что зеркального типа установки — от откровенно иждивенческих до "выученной беспомощности" — довольно широко распространены среди самих людей с инвалидностью. Общая культура отношения к инвалидности в Беларуси стала меняться совсем не так давно, чтобы можно было ожидать высокой степени самостоятельности и готовности самим отвечать за свою жизнь от людей, изначально имеющих низкие стартовые возможности и множество барьеров на пути их реализации.

Сейчас, по завершении кампании, можно сказать, что попытка построить полностью инклюзивный процесс обсуждения местных проблем в области обеспечения прав и возможностей людей с инвалидностью удалась только частично. В рабочий процесс по созданию местных повесток включились в основном те, кто был наиболее к этому готов — представители социальных служб и активисты НГО, которые работают с разными группами людей с инвалидностью. Местные власти в большинстве случаев скорее "присматривали" за процессом, сами же люди с инвалидностью оказались готовы к выполнению функции обратной связи, но не к вовлечению в полноценную работу.

Однако даже такое взаимодействие — между теми, кто пытается хорошо делать свою работу в ТЦСОНах и других государственных социальных службах, и общественными активистами — задало неплохую рабочую динамику и привело к большому количеству индивидуальных "открытий": о привычных методах и подходах работы, о возможностях взаимодействия, о реальной ситуации в городе или районе.

Опыт совместных действий

Кроме довольно длительного процесса разработки местных повесток, кампания включала в себя такой компонент, как реализация мини-проектов в выбранных городах. "Открытый диалог" в Столбцах, мониторинг доступности в Столине, школа трудоустройства и интерактивный проект "Спроси меня" в Бобруйске, выездные консультации по правам людей с инвалидностью в Воложинском районе, "Школа лидера" в Щучине — области и места приложения усилий участников кампании были весьма разнообразны.

Презентация мониторинга доступности городской среды в Столине / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Продумывание, обсуждение и реализация пусть небольшой, но реальной интервенции в жизнь города не только дала возможность опробовать задуманное на практике, но и привлечь внимание местных жителей к кампании. Ведь очевидно, что как бы увлеченно и самоотверженно не работали отдельные люди на решение местных проблем, без участия горожан, местных жителей, устройство по-настоящему инклюзивной среды невозможно.

Авторы мини-проектов в Бобруйске. Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Близкие соседи и далекая Дания

Одной из важных составляющих кампании была организация взаимодействия не только в местном сообществе, но и между участниками кампании из разных городов. Сетевые встречи давали возможность поделиться опытом и переживаниями, найти новые идеи, пересечения, установить контакты.

Особым событием стал ознакомительный визит в Королевство Дания. Организатором поездки выступил датский партнер проекта, общественная организация "Европейский дом". Вообще, подобные поездки являются обычной частью европейских проектов, однако эффективность их сильно зависит от того, насколько осмысленно и рефлексивно и европейские партнеры, и беларусские участники относятся к этим визитам. "Европейский дом" является давним партнером "ЕвроБеларуси", а Лени Питерсон, которая выступила координатором этого проекта, работает с Беларусью уже 20 лет, хорошо знает беларусские реалии и возможности и ограничения прямого трансфера даже самого удачного европейского опыта в иных социокультурных условиях.

Лени Петерсон / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Возможно, поэтому традиционный study-visit стал не только приятным знакомством с далекой страной, но и эффективным рабочим мероприятием. Гости из Беларуси посетили Министерство по делам детей и социальным вопросам; штаб-квартиру зонтичной организации, которая объединяет инициативы, работающие с людьми с инвалидностью; Датский институт по правам человека; социальное учреждение муниципалитета на острове Борнхольм; Датское агентство по трудоустройству и рекрутингу.

"Идея ознакомительной поездки в Данию заключалась в том, чтобы проследить всю цепочку от Конвенции до ее практической реализации на местном уровне", — говорит Лени Питерсон, и, судя по отзывам участников визита, он оказался не только информативным, но и вдохновляющим.

Подписание местных повесток: окончательный результат или начало нового этапа?

По замыслу инициаторов кампании "Повестка 50" финализирующим действием по разработке местных планов работы с обеспечением прав и возможностей людей с инвалидностью должно было стать подписание местных повесток всеми заинтересованными сторонами. К лету 2019 года процедура подписания состоялась в четырех городах из пяти, однако какое значение имеет этот результат?

Поскольку в Беларуси нет институтов местного самоуправления, которые могли бы принять разработанный на местном же уровне план и обеспечить его реализацию, подписание местных повесток носит характер "неформального соглашения о намерениях". В разных городах-участниках кампании сложились разные конфигурации отношений, в том числе и с местной администрацией. Там, где местные власти увидели для себя возможность и потенциал в поддержке общественной инициативы, реализация местных повесток более обеспечена административным ресурсом. Ярким примером здесь выступает Щучин — там основное содержание разработанной в ходе кампании повестки было включено в общую стратегию устойчивого развития региона. На другом полюсе находится Бобруйск, где местные власти так и не решились публично взять на себя хотя бы символическую ответственность за разработанный план, хотя готовы оказывать поддержку в решении отдельных проблем.

Подписание местной повестки в Щучине / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

Однако, хотя поддержка местных властей и является важным фактором, но отнюдь не решающим. Особенно учитывая богатый и, увы, не самый позитивный беларусский опыт того, как "огосударствление" общественных инициатив приводи зачастую к выхолащиванию их содержания и вымыванию основных принципов и ценностей (можно вспоминать широкое движение по написанию планов местного развития, известное под брэндом "Повестка 21").

Более важным для результатов кампании является то, насколько задачи и подход Конвенции и местных повесток "присвоены" самими участниками их разработки. Итоговая оценка результатов кампании и высказывания ее активных участников позволяют надеяться, что разработанные планы не останутся просто хорошо проработанными бумажными артефактами.

"Я не согласна, что подписание повестки ни к чему не обязывает. Эта стратегия — наш план действий на два года, и я считаю, что мы должны его обязательно выполнить, потому что это потребности всех наших людей", — считает председатель Воложинского отделения БелАПДИиМИ Лариса Щербачевич, одна из активных участниц кампании.

Лариса Щербачевич (слева) / Фото Офиса по правам людей с инвалидностью

В конце концов, ресурсы на реализацию наших самых амбициозных целей и намерений могут быть найдены в разных местах. Понимая важность диверсификации ресурсного обеспечения намеченных действий, уже в итоговой фазе кампании ее инициаторы успели провести тренинг по проектному менеджменту и разработке проектных предложений, чтобы дать участникам новые для них инструменты привлечения финансов на решение социальных проблем в их городах.

Тренинг по проектному менеджменту и разработке проектных предложений / Фото Службы информации "ЕвроБеларуси"

А для того, чтобы мультиплицировать опыт, накопленный в кампании "Повестка 50", и дать возможность заинтересованным людям из других городов начинать приводить практику работы в области инвалидности к принципам Конвенции, был разработан "Инструмент локальных повесток для реализации Конвенции о правах людей с инвалидностью на местном уровне" и создан специальный анимационный ролик, объясняющий элементарные, но основополагающие принципы работы в этой сфере.

Достигла ли кампания своих целей и как видится идеальный результат ее реализации, пытались решить участники итогового Форума, который собрал участников и партнеров проекта, а также представителей НГО, которые занимаются местным развитием, журналистов, представителей фондов. Идеальным результатом кампании является запуск процессов локального планирования, реализующих принципы Конвенции о правах людей с инвалидностью, без внешней фасилитации и поддержки. Рассчитывать на его достижение в краткосрочной перспективе достаточно сложно, однако уже ближайшее будущее покажет, насколько устойчивыми и воспроизводимыми оказались результаты нашей трехлетней работы.

Кроме того, все это время работа разворачивалась не только на местном, но и на национальном уровне. За эти три года была ратифицирована Конвенция, утвержден Национальный план действий по реализации в Республике Беларусь положений Конвенции о правах инвалидов на 2017-2025 годы, разработан законопроект "О правах инвалидов и их социальной интеграции".

Важно, что в процессах разработки нового законодательства активное участие принимают общественные организации, которые непосредственно работают с людьми с инвалидностью. И хотя их участие все еще далеко от полноценного диалога, многие важные позиции и предложения начинают преодолевать барьеры традиционного бюрократического подхода.

Так, комментируя новый законопроект "О правах инвалидов и их социальной интеграции", Сергей Дроздовский отмечает, что в документе появились такие понятия, как дискриминация, доступность и универсальный дизайн, разумное приспособление, инклюзия, некоторые другие позиции. Кроме того, важной инновацией стал предложенный Офисом по правам людей с инвалидностью механизм мониторинга и контроля выполнения Национального плана действий по реализации положений Конвенции.

"В принципе, у нас такие прообразы были в Минске и областных центрах — координационные советы по проблемам людей с инвалидностью. Но каждый из них работал по собственному регламенту, — отмечает Сергей Дроздовский. — В проекте закона мы предложили — и нас поддержали — ввести обязательное создание таких советов на местных уровнях. Главной их функцией будет мониторинг за исполнением Конвенции на местах. Сейчас работа таких советов не имеет прописанной методологии. Они сильно зависят от человеческого фактора, и чаще всего существуют только номинально. Поэтому мы настояли на том, чтобы в законопроекте появилась запись об этом".

Сергей Дроздовский / Фото "БелОИ"

Это означает, что теперь в каждом районе местные чиновники будут озабочены тем, как наладить работу таких советов — а лучшего опыта и методологии, чем наработанные в кампании "Повестка 50", на сегодняшний день нет. Это позволяет рассчитывать на более интенсивную мультипликацию подхода и использование методологии разработки местных повесток как практического элемента имплементации Конвенции.

* * *

Материал подготовлен в рамках международного проекта "Права людей с инвалидностью: повестка дня для Беларуси (Повестка 50)".

Кампания "Повестка 50 реализуется при поддержке Европейского союза в партнерстве с Фондом TUS (Польша) и общественной организацией "Европейский дом" (Дания). В реализации кампании в Беларуси участвуют Офис по правам людей с инвалидностью, Международный консорциум "ЕвроБеларусь" и Центр европейской трансформации.