Дмитрий Галиновский: Планирование "Дожинок" - законодательное оформление

Аналитика и исследования

Предлагаем вашему вниманию материалы, подготовленные участниками исследовательской группы  Первая из серии публикаций - статья Дмитрия Галиновского "Планирование "Дожинок" - законодательное оформление".

Смотрите на нашем сатйте дургие материалы участников исследовательской группы:

• Татьяна Водолажская: "Дожинки" как фактор развития беларусских городов
• Татьяна Кедрик: "Дожинки" и жизнь беларусских городов в зеркале прессы
• Степан Стурейко: "Дожинки" и архитектурное наследие
• Наталья Огорелышева: Список фактических преобразований, осуществленных в ходе подготовки к республиканским "Дожинкам" в 1996-2012 гг.

Как известно, в 1996 г. в Столине прошли первые "Дожинки" национального масштаба. На празднике присутствовал президент Беларуси А.Г. Лукашенко, что свидетельствовало о высоком статуе этого мероприятия. Однако документов национального уровня, касающихся подготовки и проведения "Дожинок-96", обнаружить не удалось. Возможно, это связано с общеполитической ситуацией в Беларуси, переживавшей в то время острый политический кризис, а также потому, что этот праздник проводился тогда целиком по инициативе области или района и на национальном уровне решения о "Дожинках-96" не принимались в принципе.

Так или иначе, 7-8 сентября 1996 г. в Столине А.Г. Лукашенко присутствовал на первых "Дожинках", где "на специально построенной к празднику открытой большой концертной площадке состоялось чествование победителей республиканского соревнования на жатве-96, вручение им подарков, в том числе автомобилей "Жигули", мотоциклов, мотоблоков, телевизоров, - сообщает "Вечерний Минск". - Пожалуй, с особым удовольствием вручил президент минитрактор механизатору колхоза "Белорусская нива" Столинского района Борису Кадене" [1]. Даже из этого небольшого фрагмента газетной заметки следует, что бюджет праздника должен был включать средства на ценные призы и построенную к празднику концертную площадку.

Самый ранний из найденный правовых актов, в котором упоминались "Дожинки" - это постановление Совета министров Республики Беларусь № 868 от 11 июля 1997 г. "О дополнительных мерах по обеспечению уборки урожая..." [2]. Название этого документа свидетельствует о цели постановления. В тексте по пунктам формируются меры, которые по мнению Совмина обеспечат успешную уборку сельскохозяйственных культур. В 19-м пункте (а всего в документе 20 пунктов) Cовмин постановил: "Признать целесообразным провести республиканский фестиваль-ярмарку тружеников села "Дожинки-97" на базе одного из районов Гродненской области". Как мы уже знаем, это были Мосты, но в постановлении конкретный город не указывается, хотя оно датировано второй декадой июля. Подписал этот документ П.П. Прокопович, который на тот момент являлся первым заместителем премьер-министра Беларуси. Следует отметить, что в указанном документе приводится название праздника, которое в официальных документах используется до сих пор: "Республиканский фестиваль-ярмарка тружеников села "Дожинки".

В вопросах финансирования "Дожинок-97" некоторую определенность вносит постановление Совета министров № 1017 от 4 августа 1997 г. [3], где в пункте 6 значится: "Считать целесообразным осуществить награждение победителей республиканского соревнования по уборке урожая зерновых и зернобобовых культур в 1997 г. на республиканском фестивале-ярмарке тружеников села "Дожинки-97" [4]. Ниже в том же постановлении читаем, что "Дожинки" в 1997 г. финансировались "из средств республиканского внебюджетного фонда поддержки производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия" [5]. Из этого фонда выделялось "4,6 млрд. рублей на расходы, связанные с приобретением (изготовлением, выдачей) наград для победителей республиканского соревнования по уборке урожая зерновых и зернобобовых культур в 1997 г." [6]. Однако выделенных средств оказалось недостаточно, поскольку "Жигули" лучшему комбайнеру от Минского района Мингорисполком покупал самостоятельно за счет средств из "внебюджетного фонда горсовета" [7]. Кроме того, на "Дожинках-97" Мингорисполком оказал шефскую помощь хозяйствам-победителям от Минской и Могилевской областей: "заключил контракт с ПО МТЗ на закупку двух тракторов МТЗ-82УК для победителей соревнования" [8]. Справедливости ради, следует отметить, что деньги за тракторы Мингорисколком тракторному заводу не платил, а списал задолженность во "внебюджетный фонд для финансирования расходов на содержание ведомственного жилого фонда" [9]. Таким образом, несмотря на то, что в 1997 г. "Дожинки" проходили в Гродненской области, Мингорисполком принял деятельное участие в финансировании этого праздника. Видимо покупка призов победителям жатвы-97 составила самые значительные траты в бюджете "Дожинок-97" и доставила немало хлопот организаторам мероприятия.

Из текстов документов 1997 г. следует, что "Дожинки" изначально проводились как финальный аккорд соревнования хлеборобов, которое в свою очередь понималось как средство повышения эффективности сельскохозяйственного труда. Впрочем, следует признать, что присутствие на празднике первого лица государства придает мероприятию политическую и идеологическую окраску, что выходит за рамки только экономического контекста. С 2002 г. на "Дожинках" стали награждать не только героев жатвы, но и победителей республиканского смотра-конкурса "Землепользование высокой культуры земледелия, благоустройство машинных дворов, животноводческих ферм и комплексов" [10]. Это решение также целиком укладывается в логику рассмотрения "Дожинок" как финального мероприятия сельскохозяйственных соревнований.

Постоянное внимание к фестивалю на высоком государственном уровне обеспечивало "имиджевый" капитал "Дожинок", который позволял привлекать ресурсы для финансирования преобразований при подготовке фестиваля. Изначально в вопросе ресурсного обеспечения подготовки к "Дожинкам" можно отметить увязку источника финансирования с объектом финансирования. Например, в постановлении Совета министров № 1074 от 13 июля 1999 г. [11] указано, что Министерство спорта и туризма в связи с подготовкой "Дожинок-99" [12] предлагает Совету министров построить на Шкловском стадионе беговую дорожку. Совет министров предложение принял и постановил "направить из республиканского бюджета 30 млрд. рублей для финансирования строительства беговой дорожки на стадионе в Шклове за счет соответствующего перераспределения лимита государственных капитальных вложений Министерства спорта и туризма" [13]. Другой пример - постановление Совета министров № 335 от 14 марта 2003 г. [14], в котором Брестскому облисполкому предписывается осуществить ремонт улиц в г. Пружаны в связи с проведением "Дожинок-2003" "за счет средств местного дорожного фонда и субвенций, выделяемых в 2003 г. из средств республиканского дорожного фонда" [15]. В первом примере спортивный объект увязан с источником финансирования в Министерстве спорта и туризма, а во втором случае ремонт дорог финансируется из дорожного фонда. Можно сделать вывод, что "Дожинки" в этот период времени не имели собственного бюджета, а средства для дожиночных объектов привлекались целевым образом.

С 2003 г. в бюджете страны появляется статья "на выполнение природоохранных мероприятий по обеспечению сохранения природных комплексов и объектов" [16]. На природоохранные мероприятия, связанные с "Дожинками" в 2003 г., деньги выделялись два раза: в 2003 и в 2004 гг. (300 и 200 млн. рублей соответственно) [17]. Расходы на природоохранные мероприятия в национальном бюджете сохранились до сегодняшнего дня. Так, на "Дожинках-2012" расходы на финансирование охраны окружающей среды составили 210 млн. рублей [18].

В 2006 г. Могилевский областной Совет депутатов ("Дожинки-2006" проводились в Бобруйске, Могилевская область) решает освободить торговые организации, работающие на "Дожинках", от уплаты налога с продаж и налога на услуги, а также не взимать торговый сбор [19]. Такое решение может свидетельствовать о желании привлечь большее число участников и зрителей на фестиваль-ярмарку, увеличить масштаб самого мероприятия. Практика освобождения от уплаты налогов прижилась, и с 2006 г. подобные налоговые льготы регулярно вводились в последующих дожиночных столицах (например, Речице, Орше, Кобрине).

Приблизительно с 2006 г. "Дожинки" становятся самостоятельным проектом, который достаточно хорошо обеспечен не только имиджево, но и финансовыми ресурсами, выделяемыми на подготовку праздника. Своеобразной вехой правового оформления "Дожинок" стал 2007 г., когда Совет министров Республики Беларусь утвердил "Положение о порядке подготовки и проведения республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки" [20]. В этом документе прописаны цели проведения данного мероприятия:

1. Популяризации лучших традиций и достижений тружеников села.
2. Подведения итогов и награждения победителей республиканских соревнований в производстве сельскохозяйственной продукции и развитии социально-культурной сферы села.
3. Организации культурного досуга и эстетического воспитания тружеников села.

По сравнению с 1997 г. здесь несколько иначе расставлены акценты. В 1997 г. цели "Дожинок" состояли в обеспечении проведения уборочной кампании, т.е. в сфере сельхозпроизводства. Заявленные же в Постановлении Совмина 2007 г. цели "Дожинок" укладываются скорее в идеологическую плоскость, где сельхозпроизводство отходит на второй план. Хотя, как указывалось выше, по факту присутствия президента на каждых "Дожинках" идеологический аспект в этом празднике присутствовал всегда, а в 2007 г. идеологическое содержание праздника было закреплено законодательно. Фактически, содержание самого праздника не изменилось: оно осталось идеологически и политически нагруженным, как и в 1997 г., а вот подготовка к нему изменилась в корне. Если в первые годы празднования, к "Дожинакам" готовились "труженики села", которые соревновались в специализированных конкурсах, то в последние годы - весь город, в котором проводятся грандиозные ремонты.

В подтверждение этой мысли можно привести решение Минского областного Совета депутатов № 63 от 4 февраля 2011 г. [21], в котором "большое внимание ... уделено ... подготовке города Молодечно и Молодечненского района к проведению республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки-2011" [22]. В документе указывается, что из республиканского бюджета выделяется 81 млрд. рублей, которые будут израсходованы на работы по объектам в рамках подготовки г. Молодечно к фестивалю-ярмарке "Дожинки-2011". В Приложении 3 к решению № 63 от 4 февраля 2011 г. [23] имеется список объектов, включающий 208 позиции. Из содержания этого списка можно заключить, что подготовка к празднику урожая связана с масштабным ремонтом улиц, домов, административных зданий (РОВД, ГАИ, райисполком и т.д.), больницы, школ. Также была предусмотрена установка "въездного знака со скульптурной композицией в микрорайоне № 11 "Восточный" и скульптурной композиции "Папараць-кветка" [24].

Помимо этого, в документе указывается, что строительство "Спортивно-развлекательного центра в г. Молодечно" и "Амфитеатра в парке культуры и отдыха им. Победы г. Молодечно" в рамках подготовки к проведению фестиваля-ярмарки будет вестись за счет средств областного бюджета, выделяемых на капитальные вложения [25]. Последние два объекта связаны с подготовкой к "Дожинкам", но финансируются из областного бюджета. Планы строительных и ремонтных работ в городе, принимающем "Дожинки" настолько объемны, что нет ничего удивительного, что проведение этого фестиваля является столь желаемым для районного руководства.

По поводу определения места празднования "Дожинок" Постановление Совмина № 712 вносит некоторую конкретику. Согласно указанному документу "предложения о сроках и месте проведения фестиваля-ярмарки, составе организационного комитета Министерство сельского хозяйства и продовольствия в установленном порядке вносит на рассмотрение Совета министров Республики Беларусь" [26]. Согласной формулировке постановления, Минсельхозпрод может предложить любой населенный пункт в качестве столицы "Дожинок", и, следовательно, закономерность "Дожиночного колеса" [27] законодательно не закреплена. В свою очередь, сроки проведения фестиваля связанны с фольклорной традицией: "Дожинки" проводятся в середине или конце сентября.

В вопросе финансирования подготовки к "Дожинкам" пункт 6 Постановления Совмина № 712 определяет следующее: "Финансирование расходов на подготовку и проведение фестиваля-ярмарки из средств республиканского и (или) местных бюджетов осуществляется в пределах сметы, согласованной организационным комитетом, в порядке, установленном законодательством об оплате расходов за счет бюджетных средств через органы государственного казначейства. Расходы, не включенные в смету, или сверх утвержденных норм оплате за счет бюджетных средств не подлежат" [28]. Например, на подготовку и проведение "Дожинок-2012" для Могилевской области из республиканского бюджета предусматривалось 81,2 млрд. рублей [29]. Следовательно, до начала бюджетного года должно быть определено место проведения следующих "Дожинок", поскольку необходимо заложить их финансирование в республиканский бюджет, а также в бюджеты области и района. Нам удалось обнаружить косвенные указания на сложившуюся практику определения места следующих "Дожинок" в течение примерно месяца после прошедших. В Постановлении Правления Национального банка Республики Беларусь № 469 от 26 октября 2011 г. в пункте 2.6 значится следующее: "рассмотреть вопрос о возможном участии в строительстве или реконструкции объектов в г. Горки и Горецком районе (в соответствии с протоколом заседания организационного комитета Совета министров Республики Беларусь по подготовке и проведению республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки-2012" от 19 сентября 2011 г. № 06/89пр) и информировать Национальный банк о принятом решении до 1 декабря 2011 г." [30]. Приведенная цитата свидетельствует о том, что в течение месяца после "Дожинок-2011" было выбрано место проведения "Дожинок-2012" и сформирован организационный комитет по их проведению. Видимо, в течение последующего месяца, т.е. ноября, оргкомитет "Дожинок" собирал предложения по подготовке и проведению фестиваля, а в течение декабря согласовывал их финансирование. Появление статьи расходов на подготовку и проведение "Дожинок" в бюджете области и района является однозначным маркером того, где пройдут "Дожинки" в очередном году.

Необходимо отметить, что критерии выбора столицы "Дожинок" среди районных городов области остаются неясными и законодательно не оформлены. В открытых источниках не удалось найти решения Совета министров, где определялась бы очередная столица "Дожинок". Судя по всему, выбор места проведения очередных "Дожинок" выглядит следующим образом: согласно определенной последовательности областей Министерство сельского хозяйства и продовольствия предлагает Совету министров города-кандидаты на проведение "Дожинок" (в 2013 г. это будут города Гомельской области). До начала следующего бюджетного года Совет министров выбирает конкретный район области, и в республиканский, областной и районный бюджеты закладываются средства на финансирование подготовки и проведения "Дожинок".

Основываясь на информации об уже проведенных праздниках, можно сказать, что среди городов области выбирается обычно районный центр (пока не было прецедентов проведения "Дожинок" в областных городах или в Минске) с населением более 12,5 тыс. жителей. Кроме того, свою роль при выборе может сыграть объективная необходимость значительного финансирования для решения сложных общегородских проблем (например, в случае с Оршей - восстановление Иезуитского коллегиума, который до "Дожинок-2008" представлял собой руины).

После того как определено место проведения создается организационный комитет "Дожинок", куда входят "представители государственных органов, областного и районного (городского) исполнительных комитетов, на территории которых проводится фестиваль-ярмарка" [31]. После образования оргкомитета облисполком предлагает на рассмотрение оргкомитета "смету расходов на подготовку и проведение фестиваля-ярмарки" [32]. На основании внесенных предложений оргкомитет "Дожинок" утверждает план мероприятий по подготовке и проведению фестиваля-ярмарки. В компетенцию оргкомитета также входит обеспечение взаимодействия с заинтересованными организациями. В таких сферах как, например, торговля, уже сложился отлаженный и эффективный механизм взаимодействия, свидетельством чего является включение мер, обеспечивающих "проведение торговой части фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки" в перспективные планы развития торговой отрасли" [33].

Кроме механизмов планирования и реализации "Дожинок" в Постановлении Совмина № 712 предусмотрены субъекты контроля за "целевым и эффективным использованием бюджетных средств" [34]. Такими субъектами являются "Министерство финансов и областной исполнительный комитет, на территории которого проводится фестиваль-ярмарка" [35]. Следует отметить, что проведение "Дожинок" является достаточно серьезной проверкой управленческой компетенции облисполкома, поскольку их представители включены в принятие решений как на стадии формирования предложений, так и на стадии реализации выбранных проектов, а также на стадии контроля расхода финансовых средств. Вполне резонно рассматривать подготовку к "Дожинкам" как тест для управленческой системы. Но это уже тема отдельного исследования.

Таким образом, большую роль в законодательном оформлении "Дожинок" играет Совет министров Республики Беларусь. Постановлениями Совмина принимаются важные решения в судьбе "Дожинок", законодательно оформляются процедуры подготовки к "Дожинкам". На региональном уровне большую роль в подготовке и проведении "Дожинок" играют облисполкомы, которые предлагают мероприятия по подготовке к фестивалю, участвуют в их реализации и обеспечивают финансовый контроль. Анализ законодательных актов фиксирует определенную динамику на "укрупнение" праздника (налоговые льготы, отдельные статьи в бюджете страны), что также способствовало метаморфозе "Дожинок" из итогового мероприятия сельскохозяйственного соревнования к проекту масштабного обновления города. Следует также отметить, что такие важные моменты, как процедура выдвижения городов-кандидатов и критерии выбора городов для проведения "Дожинок" не прописана, коммуникация по этому поводу ведется на межведомственном (либо кулуарном) уровне, а не публично.

_______________________________________

1. Кукса И. Хлеб убрали - можно и попеть // "Вечерний Минск", 11.09.96.
2. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 11 июля 1997 г. № 868 "О дополнительных мерах по обеспечению уборки урожая зерновых, зернобобовых и других сельскохозяйственных культур в 1997 году", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 17 февраля 2006 г. № 5/19436.
3. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 4 августа 1997 г. № 1017 "Об условиях проведения республиканского соревнования по уборке урожая зерновых и зернобобовых культур в 1997 году", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 17 февраля 2006 г. № 5/19537.
4. Там же.
5. Там же.
6. Там же.
7. Решение Минского городского исполнительного комитета от 18 августа 1997 г. № 735 "Об учреждении приза лучшему комбайнеру минского района на уборке урожая 1997 года".
8. Решение Минского городского исполнительного комитета от 15 сентября 1997 г. № 819 "Об оказании шефской помощи".
9. Там же.
10. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. № 296 "О республиканском смотре-конкурсе "Землепользование высокой культуры земледелия, благоустройств машинных дворов, животноводческих ферм и комплексов", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 7 марта 2002 г. № 5/10075.
11. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 1076 "О включении в государственную инвестиционную программу на 1999 год строительства беговой дорожки на стадионе в г. Шклове", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 14 июля 1999 г. № 5/1228.
12. Из-за плохого урожая в 1999 г. "Дожинки" не проводились вовсе. В Шклове республиканские "Дожинки" состоялись в 2000 г.
13. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 13 июля 1999 г. № 1076 "О включении в государственную инвестиционную программу на 1999 год строительства беговой дорожки на стадионе в г. Шклове", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 14 июля 1999 г. № 5/1228.
14. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 14 марта 2003 г. № 335 "О некоторых мерах по развитию в 2003-2005 гг. автомобильных дорог", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 18 марта 2003 г. № 5/12133.
15. Там же.
16. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 20 февраля 2003 г. № 21 "О мерах по реализации Закона Республики Беларусь "О бюджете Республики Беларусь на 2003 год", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 25 февраля 2003 г. № 5/12000.
17. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 3 марта 2004 г. № 227 "О мерах по реализации Закона Республики Беларусь "О бюджете Республики Беларусь на 2004 год", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 5 марта 2004 г. № 5/13892.
18. Закон Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 331-З "О республиканском бюджете на 2012 год", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 30 декабря 2011 г. № 2/1883.
19. Решение Могилевского областного Совета депутатов от 17 июля 2006 г. № 18-13 "Об освобождении от уплаты налогов и сборов на время проведения Республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки-2006" в городе Бобруйске", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 7 августа 2006 г. № 9/5338.
20. Постановление Совета министров Республики Беларусь от 30 мая 2007 г. № 712 "Об утверждении положения о порядке подготовки и проведения республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки".
21. Решение Минского областного Совета депутатов от 4 февраля 2011 г. № 63 "Об утверждении инвестиционной программы Минской области на 2011 год", зарегистрировано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 25 февраля 2011 г. № 9/38767.
22. Там же.
23. Приложение 3 к Инвестиционной программе Минской области на 2011 г. "Перечень объектов в г. Молодечно и Молодечненском районе, работы по которым будут производиться в рамках подготовки к проведению республиканского фестиваля-ярмарки тружеников села "Дожинки-2011".
24. Там же.
25. Приложение 1 к Инвестиционной программе Минской области на 2011 г. "Перечень объектов, строящихся в 2011 году за счет средств областного бюджета, выделяемых на капитальные вложения".
26. Постановление Совмина Беларуси № 712 от 30 мая 2007 г.
27. Заметно, что в проведении "Дожинок" строго соблюдается последовательность областей: Брестская - Гродненская - Минская - Могилевская - Гомельская - Витебская. Эту закономерность мы назвали "Дожиночное колесо".
28. Постановление Совмина Беларуси № 712 от 30 мая 2007 г.
29. Закон Республики Беларусь от 30 декабря 2011 г. № 331-З.
30. Постановление Правления Национального банка Республики Беларусь от 26 октября 2011 г. № 469 "Об итогах выполнения основных направлений денежно-кредитной политики Республики Беларусь за январь-сентябрь 2011 г. и задачах банковской системы по их дальнейшей реализации в IV квартале 2011 г.".
31. Постановление Совмина Беларуси № 712 от 30 мая 2007 г.
32. Там же.
33. Приказ Министерства торговли Республики Беларусь от 29 декабря 2011 г. № 178 "Об утверждении концепции реализации государственной политики в сфере внутренней торговли и общественного питания на 2011-2015 годы, концепции реализации государственной политики в сфере бытового обслуживания населения на 2011-2015 годы и мероприятий по их выполнению".
34. Постановление Совмина Беларуси № 712 от 30 мая 2007 г.
35. Там же.