Алексей Козлюк: Выполняет ли Беларусь рекомендации УПО в сфере юстиции?

Аналитика и исследования

Сегодня мы представляем вашему вниманию анализ рекомендаций в сфере юстиции. Правительство утверждает, что Беларусь их выполнила. Эксперт Центра правовой трансформации (Lawtrend) Алексей Козлюк объясняет, почему это не так.

Комплекс рекомендаций УПО относительно независимости судебной системы и соответствия судебных процедур международным стандартам включает следующие обобщенные пункты:

а) гарантии независимости судебных органов;
б) соответствие национального законодательства в сфере справедливого судебного разбирательства международным стандартам;
в) право на защиту и доступ к услугам адвокатов.

Правительство утверждает, что эти рекомендации Беларусь выполнила. Однако с этим трудно согласиться, поскольку серьезных положительных изменений в судебной системе в последние годы не происходило, а по отдельным направлениям очевидны ухудшения. Все еще актуальны выводы и рекомендации Спецдокладчика ООН по независимости судей и адвокатов, который в период своей миссии по установлению фактов в Беларуси в период с 12 по 17 июня 2000 года имел возможность детально изучить проблемы в сфере юстиции, отразив их в своем докладе (E/CN.4/2001/65/Add.1).

Подтверждением актуальности доклада стали выводы Миссии БДИПЧ/ОБСЕ по наблюдению за судебными процессами в марте-июле 2011 года. Наряду с выводами, которые относятся к специфике наблюдаемых дел, Миссия в своем отчете дает оценку системным проблемам правосудия в Беларуси. При рассмотрении Комитетом ООН против пыток 4-го периодического отчета Республики Беларусь 31 октября - 25 ноября 2011 года также уделялось внимание недостаточным гарантиям соблюдения прав человека в сфере справедливого судебного разбирательства, что нашло отражение в рекомендациях Комитета.

Международная наблюдательная миссия Комитета международного контроля за ситуацией с правами человека в Беларуси подготовила Аналитический обзор G-3 (2011) "Положение адвокатов в Республике Беларусь после президентских выборов 19 декабря 2010 года" , в котором отмечаются негативные тенденции нарастающего вмешательства исполнительной власти в деятельность независимого института адвокатуры. Аналитическая записка о правовой основе независимости судей, подготовленная Центром правовой трансформации в 2011 году, выделяет ряд законодательных положений, ставящих судебную власть в зависимое положение от исполнительной власти и президента. Методы подбора, назначения судей, выплаты им заработной платы, премий, а также определение сроков их полномочий не отвечают международным стандартам независимости судей. Несмотря на конституционные и законодательные гарантии независимости судей, президент, а также исполнительная власть в лице Министерства юстиции имеют значительные рычаги контроля над судебной системой.

В приведенных выше аналитических документах выделяются следующие проблемы системы юстиции, требующие решения, в том числе, в свете рекомендаций УПО:

Назначение судей. Половина судей Конституционного суда и все судьи общих и хозяйственных судов назначаются президентом. Президент с согласия Совета Республики назначает судей Верховного суда и Высшего хозяйственного суда, председателя Конституционного суда. Случаи отклонения Советом Республики той или иной кандидатуры неизвестны. Выдвижение кандидатов на судейские должности осуществляется с участием органа исполнительной власти - Министерства юстиции. Назначения на должности судей производит президент, который обладает полномочиями и усмотрением утверждать или отвергать любого выдвинутого кандидата без объяснения оснований. Президенту принадлежит полный контроль над всеми аспектами назначения судей. Такая роль главы государства несовместима с понятием независимости суда.

Срок полномочий. В соответствии с Кодексом о судоустройстве и статусе судей, судья впервые назначается на срок 5 лет. После этого судья может быть переназначен еще на один пятилетний срок или бессрочно. Отсутствуют конкретные критерии, в соответствии с которыми судья назначается временно либо бессрочно. Возможность постоянного переизбрания судей на пятилетние сроки ставит их в положение наемных работников, работающих по срочному трудовому контракту и, в конечном счете, делает положение судей нестабильным. Также кандидаты в судьи в процессе назначения на должность фактически вынуждены избегать конфликта интересов со всеми должностными лицами (включая представителей исполнительной власти), с которыми их назначение должно быть согласовано. Таким образом, карьера судьи полностью зависит от исполнительной власти и президента, что нарушает принцип независимости судей. А отсутствие конкретных критериев принятия решений о назначении полностью передает карьеру судьи в руки исполнительной власти.

Дисциплинарное производство и увольнение. Дисциплинарное производство осуществляется обычным и экстраординарным способами. Как правило, его осуществляет квалификационная коллегия соответствующего суда. В отношении председателей ВС, ВХС и КС, а также судей КС дисциплинарное производство не производится. Кодекс о судоустройстве и статусе судей определяет причины, по которым судья может быть отстранен от занимаемой должности. Большинство оснований отвечают международным нормам. Однако некоторые положения подвергают независимость судей серьезной угрозе. При наличии оснований, предусмотренных Кодексом о судоустройстве, президентом может быть наложено любое дисциплинарное взыскание на любого судью без возбуждения дисциплинарного производства (ст. 122 Кодекса). Это значит, что президент наделен правом в любой момент освободить любого судью от должности по собственной инициативе, причем при смещении председателей высших судов РБ нужно уже не согласие Совета Республики, а его уведомление. Такие полномочия явно идут вразрез с понятием независимости судебных органов, как она трактуется в Основных принципах независимости судебных органов. Также не соответствует п.п. 1, 7, 17, 19, 20 Основных принципов право президента без какой-либо гласной и определенной в законе процедуры разбирательства налагать дисциплинарное наказание на судей.

Оценка работы судей. Продвижение по службе сопровождается очередной или внеочередной аттестацией, регламентированной Кодексом о судоустройстве. При аттестации учитываются в том числе: научные и почетные звания; государственные награды и награды Министерства юстиции; количество рассмотренных дел; качество рассмотренных дел; сложность дел; оперативность работы; сколько дел данного судьи снято с кассационного рассмотрения; количество частных определений; писем в адрес судьи; случаи привлечения судьи к ответственности; профилактическая работа судьи (количество выездных судебных заседаний, прочитанных лекций, выступлений в СМИ, статей, обзоров; вынесенных судьей частных определений); нагрузка. Аттестация производится квалификационными коллегиями судей. Общий принцип оценки работы судей предполагает, что ее не следует проводить по содержанию решений или приговоров. В то же время, работа судей оценивается, в числе других критериев, по количеству обжалованных решений, а также по тому, сколько их решений было отменено или изменено, что противоречит указанному принципу.

Оклады, премии и льготы. Как и в случае с другими государственными служащими Беларуси, оклады, премии и льготы судей определяет Администрация президента. Что касается судей наблюдаемых судебных процессов, как и всех судей судов общей юрисдикции, то, в соответствии с беларусским законодательством, их оклады определяются президентом в размере процентной доли от окладов председателя Верховного суда и председателя Высшего хозяйственного суда (последние устанавливает парламент). Аналогичным образом глава государства назначает и суммы премий, которые полагаются тому или иному судье, в зависимости от звания и стажа. Финансовый контроль над оплатой труда судей лишь способствует усилению их зависимости от Администрации президента. Другие льготы также подчиняют судей воле исполнительной власти. К ним, в том числе, относится право на улучшение жилищных условий и предоставление льготных жилищных кредитов. В связи с тем, что распределением этих льгот ведают местные органы исполнительной власти, возникает явная возможность для незаконного давления на судей.
Распределение дел. Дела для рассмотрения конкретным судьям распределяет председатель суда, учитывая такие соображения, как нагрузка, опыт и квалификация того или иного судьи. Однако, как отмечается в отчете БДИПЧ/ОБСЕ, если не действует система распределения дел по умолчанию в случайном порядке, то существующий механизм открывает дорогу для злоупотреблений. Европейская практика предпочитает системы распределения дел в случайном порядке.

Права обвиняемых, доступ к адвокату. Право на защиту в Беларуси осуществляется только через адвокатов, лицензированных Министерством юстиции. Соответственно, все процессы внешнего регулирования осуществления адвокатской деятельности (начиная от получения лицензии и заканчивая процедурой ее лишения) имеют непосредственное влияние на возможность реализации права на защиту гражданами Беларуси и другими лицами в ее юрисдикции. Поэтому усложнение процедуры получения адвокатской лицензии, введение новых Правил адвокатской этики, а также принятие нового Закона "Об адвокатуре", особенно в свете фактов давления на адвокатов, выглядят как попытка сократить число лиц, предоставляющих услуги по осуществлению права на защиту, и усиление роли государства в формировании адвокатского сообщества. Комитет ООН против пыток, в свою очередь, выразил обеспокоенность в связи со случаями запугивания и препятствиями исполнению профессиональных обязанностей адвокатами, что с особой озабоченностью отмечалось специальным докладчиком по вопросу о независимости судей и адвокатов . Комитет продолжает беспокоить ситуация вокруг коллегий адвокатов, которые по закону являются независимыми, а на практике подчиняются министерству юстиции, а также то, что несколько адвокатов, защищавших задержанных в связи с событиями 19 декабря 2010 года, были лишены лицензий министерством юстиции. В результате к концу 2011 года 7 адвокатов не имеют возможности вести адвокатскую деятельность в результате лишения лицензии (6 человек, включая 1 по результатам внеочередной аттестации) и/или исключение из состава коллегии адвокатов без лишения лицензии (1 человек). 6 из них выступали защитниками обвиняемых по событиям 19 декабря 2010 года лиц, а 1 - сама принимала участие в указанных событиях.

Действия властей Республики Беларусь, в первую очередь, Министерства юстиции, могут быть оценены как нарушающие п. 16 Основных положений о роли адвокатов, принятых Конгрессом ООН, т.е. как препятствующие осуществлению адвокатами своей профессиональной деятельности в обстановке, свободной от запугивания, препятствий, беспокойства и неуместного вмешательства. Имели место и прямые нарушения права на защиту. Так, адвокаты лиц, проходящих по наиболее резонансным процессам, связанным с событиями 19 декабря 2010 года, встречались со своими подзащитными во время следственных действий и не имели возможности пообщаться наедине, несмотря на законность подобных требований. Также было усилено давление на правозащитные организации, отстаивающие интересы адвокатов и адвокатских объединений через привлечение внимания международных структур и организаций, в частности, специального докладчика ООН по вопросу независимости судей и адвокатов, а также Комитета ООН против пыток.

Основные выводы

Таким образом, очевидно, что декларируемые позитивные изменения в системе юстиции при внимательном рассмотрении законодательства и практики не находят подтверждения. К сожалению, правительству рано говорить о выполнении соответствующих рекомендаций УПО.

Многие проблемы, предложенные для решения Концепцией судебно-правовой реформы 1992 года , остаются актуальными и на данный момент. Многочисленные рекомендации международных организаций, начиная с 2000 года, также не встретили адекватной реакции и встречных шагов нашего государства. В то же время отсутствие широкого общественного обсуждения проектов актов законодательства в сфере юстиции негативным образом сказывается на их качестве и ориентированности на международные стандарты.