Ольга Смолянко: Свобода ассоциаций зависит от воли государства

"Третий сектор" сегодня испытывает большие сложности в области регистрации. Процедура узаконивания деятельности неправительственных организаций часто осуществляется хаотично. Порядки, единые для всех на бумаге, в жизни работают по-разному. О проблемах, существующих в системе регистрации общественных объединений, рассуждает юрист, эксперт в области свободы ассоциаций, директор Центра правовой трансформации Ольга Смолянко. 

- Ольга, что сегодня собой представляет система регистрации неправительственных организаций в Беларуси? Как вы ее оценивается? Что упрощается, что усложняется в этом процессе? 

- Процесс создания и регистрации общественных объединений в Беларуси, на сегодняшний момент, сложный, долгий и достаточно дорогостоящий. Во-первых, беларусское законодательство предъявляет высокие требования к количеству учредителей общественных объединений. Так, для создания республиканского общественного объединения необходимо наличие не менее 50 учредителей, 10 из которых должны проживать в городе Минске, еще по 10 в 4-х областях Беларуси. Чтобы создать местное общественное объединение - наличие не менее 10 учредителей от большинства административно-территориальных единиц территории, на которую будет распространять действие это объединения. Парадоксальным в данном случае является то, что согласно законодательству к административно-территориальным единицам относятся также сельсоветы. Можно посчитать, сколько учредителей может потребоваться, например, для создания минского областного общественного объединения, когда в составе области 22 района, 307 сельсоветов, 22 города и 20 городских поселков. К счастью, регистрирующие органы не всегда требуют такого представительства учредителей в областных объединениях, хотя на практике случаи отказов в регистрации по этому основанию есть.

Процесс создания международных объединений осложнен, так как представители регистрирующего органа из-за нечетких формулировок в Законе "Об общественных объединениях" по-разному понимают процесс создания этих объединений. Так, например, несколько лет назад Министерство юстиции отказало в регистрации Международному благотворительному общественному объединению (МБОО) "Слоу Фуд" из-за того, что оргструктура этого объединения была создана раньше, чем само объединение. В тоже время, в этом году было отказано в регистрации МБОО "Центр межкультурного сотрудничества" на основании того, что объединение было создано раньше, чем его организационная структура.

Показателем сложности процесса регистрации общественных объединений в Беларуси является и сопоставление процедуры их регистрации с процедурой регистрации беларусских коммерческих организаций. Коммерческая организация представляет для регистрации порядка трех документов и регистрируется по заявительному принципу в день подачи документов, основанием для отказа в ее регистрации может быть только оформление заявления не в соответствии с законодательством, подача документов не в тот регистрирующий орган, предоставление не всех документов. Общественные же объединения вынуждены подготавливать и предоставлять для регистрации внушительный пакет документов и регистрируются по разрешительному принципу в течение месяца со дня подачи всех документов. Органы, регистрирующие общественные объединения, имеют широкие полномочия по проверке документов, поданных на регистрацию, направлению их на различные экспертизы. Кроме того, общественному объединению может быть отказано в регистрации за незначительные нарушения законодательства в учредительных документах, а также за предоставление иных документов и (или) сведений, не соответствующих требованиям законодательства, в том числе подложных, поддельных или недействительных документов. Исходя из того, что законодательство предъявляет требования даже к размеру шрифта документов, подаваемых общественным объединением на регистрацию, а также содержит необходимость указания места работы, номеров домашнего и рабочего телефонов каждого из учредителей, на практике возникают ситуации, когда объединениям отказывают в регистрации из-за ошибок в указании этих сведений. Таким образом, налицо дискриминационный подход в отношении некоммерческих организаций по сравнению с коммерческими.

Министерство юстиции постоянно ссылается на улучшение правового регулирования процесса регистрации общественных объединений. Незначительные улучшения действительно происходят, например, в 2010 году был введен принцип "одного окна" при регистрации общественных объединений, что широко освещалось Министерством юстиции, в тоже время в том же году был существенно расширен перечень оснований для отказов в их регистрации, о чем, естественно, государственные органы предпочитают не упоминать. Но эти улучшения никоим образом не влияют на изменение ситуации со свободой ассоциаций в стране. Таким образом, говорить об упрощении процесса регистрации общественных объединений не приходится, начиная с 1999 года, данный процесс все более и более усложняется.

- Известны парадоксальные случаи, когда одним организациям отказывают в официальном узаконивании их действий, другим тем временем "дают добро" на регистрацию, хотя закон для всех один. Почему допускается такое юридическое неравенство? Что бы позволило изменить ситуацию? Или так называемое "равенство" в этом вопросе в принципе невозможно?

- В теории закон, действительно, для всех один. Однако, как показывает опыт последних лет, решение о регистрации либо об отказе в регистрации общественного объединения, чаще всего, зависит не от того, все ли требования законодательства выполнены при его создании и подготовке документов на регистрацию, а от политической воли государства. Как я уже отмечала, наше законодательство позволяет отказать в регистрации любому "неугодному" общественному объединению. Более того, начиная с 2001 года, суды не удовлетворили ни одну жалобу учредителей общественных объединений на решение об отказе в регистрации. Исправить ситуацию могут две вещи: 1) воля государства на системные изменения законодательства в области правового регулирования некоммерческих организаций; 2) воля государства на изменение правоприменительной практики. Другой вопрос, как этой воли добиться.

- Некоторые объединения оформляются за границей, а здесь действуют на уровне представительств. Это позволяет членам таких ассоциаций избежать ответственности за деятельность от имени незарегистрированных организаций. С какими препятствиями в работе на территории Беларуси сталкиваются представительства организаций, зарегистрированных за рубежом, в связи с такой формой узаконивания своей деятельности. Какие еще преимущества и недостатки такого способа регистрации негосударственных объединений вы можете назвать?

- Начнем с того, что однозначно утверждать, что, зарегистрировав некоммерческую организацию за рубежом, ее учредители (члены) смогут избежать уголовной ответственности не приходится. В данной ситуации возникает много юридических вопросов. Первый из них: что такое деятельность в данном контексте? Конечно, если члены организации, зарегистрированной за рубежом, будут подписывать от ее имени какие-то заявления т.п., то это законно и никакой деятельности от имени представительства здесь не будет. Второй вопрос, подпадает ли деятельность от имени организации, зарегистрированной за рубежом, под уголовную ответственность (ст. 193.1). Действительно, в теории получается, что это деятельность незарегистрированного представительства, а не незарегистрированного общественного объединения, религиозной организации или фонда. И хотя наше законодательство также запрещает деятельность незарегистрированных представительств, представительства не поименованы в перечне субъектов, за организацию либо участие в деятельности которых может быть наложена уголовная ответственность. С другой стороны, данный вопрос еще ни разу не рассматривался на уровне беларусской судебной системы, а практика рассмотрения беларусскими судами "политических дел" за последние годы свидетельствует о возможности принятия по данному поводу любого решения.

Регистрировать некоммерческие организации за рубежом беларусов вынуждает также полная зависимость возможности получения иностранной безвозмездной помощи (грантов) в стране от разрешения государства. Здесь, как и с процедурой регистрации организаций, действует избирательный подход при решении вопроса о регистрации помощи, полученной на те или иные цели, тем или иным получателем. Данная причина открытия некоммерческой организации за рубежом получила большую актуальность после ареста в августе этого года руководителя Правозащитного центра "Вясна" А. Беляцкого.

- Законодательство о регистрации неправительственных организаций какой страны может служить образцом для беларусского законодательства в данной области?

- Я не считаю, что образцом в данном случае должно служить именно законодательство о регистрации общественных объединений. На мой взгляд, в данном случае абсолютно не имеет смысла выделять некоммерческие организации в отдельную категорию. Выделение некоммерческих организаций в отдельную категорию должно производиться только тогда, когда речь идет о предоставлении им каких-нибудь преференций, например, налоговых. При урегулировании процесса регистрации логичным является наличие единого нормативного акта, регулирующего вопросы регистрации всех юридических лиц. При этом нормативный акт должен быть четким, понятным и стимулировать создание новых организаций. Регистрация юридических лиц должна осуществляться по заявительному (уведомительному) принципу. Важным вопросом для Беларуси сейчас является и предоставление возможности некоммерческим организациям иметь юридический адрес по месту жительства учредителей (членов). Кстати, опять-таки, некоторым коммерческим организациям законодательство это уже позволяет, например, унитарным предприятиям.

Подходы к законодательному регулированию некоммерческих организаций, которыми, на мой взгляд, необходимо руководствоваться, содержаться и в ряде международных документов. Например, на уровне Совета Европы приняты Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций в Европе и пояснительная записка к ним. Экспертами ряда стран уже несколько лет выдвигаются тезисы о необходимости принятия на уровне ОБСЕ "Руководящих принципов по свободе ассоциаций". Данный документ, на мой взгляд, был бы нужным и своевременным.

- Этот вопрос затрагивался на круглом столе "Что гарантирует свободу ассоциаций в Беларуси?", где шла речь об отмене ст. 193.1 и регистрации вообще. Что даст претворение этих запросов в жизнь? Насколько разумно отменять регистрацию вообще? Какие проблемы это может повлечь?

- Возможность регистрации некоммерческих организаций или наделения их каким-нибудь юридическим статусом содержится в законодательстве всех стран, но именно как возможность в целях большей эффективности их деятельности, например, защите прав своих членов или получения налоговых преференций. Поэтому речь не идет об отмене регистрации, речь идет об отмене запрета деятельности незарегистрированных объединений. И в этом плане Беларусь является одной из немногих стран, законодательство которых такой запрет содержит. Такими странами являются также Узбекистан, Казахстан и Туркменистан, но даже в этих странах нет уголовной ответственности за организацию либо участие в деятельности незарегистрированных организаций.

Конечно, нельзя говорить о том, что необходимо регистрировать, например, фашистские формирования. Но для этого и Конституция Республики Беларусь, и международные обязательства, которые приняла на себя наша страна, вводят возможные и конкретные ограничения свободы ассоциаций. И такие ограничения могут быть предусмотрены законом только в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Необходимо также понимать, что государство не может на стадии регистрации просто предполагать, что организация в процессе своей деятельности будет нарушать законодательство. Государственные органы наделены четкими полномочиями по контролю за деятельностью организаций и в любой момент, в случае, если организация будет, например, наносить вред общественному порядку, обратиться в суд с иском о ее ликвидации.

- Что могло бы гарантировать свободу ассоциаций в Беларуси? И вообще, что ассоциации вкладывают в понятие "свобода"? Свобода от чего и для чего?

- В принципе, свободу ассоциаций в Беларуси гарантирует Конституция Республики Беларусь. Беларусь является участницей также ряда международных соглашений, приняв на себя обязательства по соблюдению, в том числе, и свободы ассоциаций. Другое дело, что на практике все обстоит абсолютно иначе. Например, являясь участницей Международного пакта о гражданских и политических правах и Первого Факультативного протокола к нему, Беларусь признала компетенцию Комитета ООН по правам человека принимать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц. На сегодняшний день принято уже несколько заключений данного органа в отношении Беларуси о нарушении свободы ассоциаций, последнее из них в прошлом году. Однако Беларусью не выполнена ни одна из рекомендаций, указанных в этих заключениях.

Что касается сущности понятия "свобода ассоциаций", то раскрытие его содержания содержится помимо международных договоров в решениях Европейского суда по правам человека, Комитета ООН по правам человека и т.п. В сентябре этого года Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) подготовила комментарии о совместимости с универсальными стандартами прав человека статьи 193.1 Уголовного кодекса по отношению к праву незарегистрированных объединений в Республике Беларусь, где понятию "свобода ассоциаций" также уделяется внимание.

Суть свободы ассоциаций заключается в том, что группа лиц может свободно объединяться, самостоятельно определяя организационную структуру своего объединения, его законные цели, реализуя их на практике. Ограничения подобной деятельности, как я уже отмечала, должны быть установлены законом и преследовать законную цель. Помимо этого, свобода ассоциаций подразумевает, что государство должно создать условия для того, чтобы предоставить юридический статус тем организациям, которые этого желают в условиях, которые не противоречат соответствующим международным обязательствам. Более того, свобода ассоциаций не только гарантирует право создавать и регистрировать объединения, оно также включает в себя те права и свободы, которые крайне необходимы для эффективного функционирования объединений при реализации их целей и защиты прав и интересов их членов.

- Какие критерии свободной деятельности неправительственных организаций определяете Вы, Ольга? Какие статьи нынешнего законодательства больше всего ограничивают возможности неправительственных объединений? На круглом столе Вы отметили, что "уже есть видение многих экспертных организаций и организаций гражданского общества: что они хотят, что требуют, чтобы с точки зрения законодательства ситуация изменилась". Какие среди этих пожеланий и требований можно назвать решающими для "перелома"?

- На мой взгляд, мы сможем говорить об изменении ситуации со свободой ассоциаций в Беларуси только при наличии у государства системного видения изменения подходов к регулированию законодательства о некоммерческих организациях (концепции изменений), выработанного с привлечением заинтересованных организаций гражданского общества страны. Наша организация, Центр правовой трансформации, разработал свое видение системного реформирования законодательства об НКО, включающее в том числе:

1. Отмену уголовной ответственности за организацию и участие в деятельности незарегистрированных объединений (исключение из Уголовного кодекса Республики Беларусь ст. 193, ст. 193.1), а также запрета на деятельность незарегистрированных объединений (исключение ч. 2 ст. 7 Закона Республики Беларусь "Об общественных объединениях").

2. Введение заявительного принципа регистрации общественных объединений по аналогии с принципом регистрации субъектов хозяйствования (единого принципа регистрации для всех юридических лиц).

3. Законодательное закрепление возможности регистрации некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений и их организационных структур, по месту жительства учредителей (членов) и восстановление льгот по арендной плате за помещения государственной формы собственности для всех общественных объединений.

4. Сокращение количества учредителей, необходимых для создания и деятельности общественных объединений, отмена территориального принципа деятельности общественных объединений (внесение изменений в соответствующие нормативные акты).

5. Отмена необходимости регистрации в государственных органах иностранной безвозмездной и международной технической помощи, а также перечень целей, на которые может быть использована иностранная безвозмездная и безвозмездная (спонсорская) помощь.

6. Отмена ограничения возможности осуществления предпринимательской деятельности самостоятельно общественными объединениями, введение льготирования при налогообложении доходов, получаемых от осуществления предпринимательской деятельности некоммерческими организациями, которые используются для общественно-полезной деятельности.

7. Разработка открытой и прозрачной системы финансирования некоммерческих организаций из государственного бюджета, а также информирования граждан про данное финансирование.

8. Регламентация порядка проведения проверок общественных объединений, в том числе исключение функций контроля за деятельностью объединений из компетенции регистрирующих органов.

9. Сокращение, установленного законодательством, перечня оснований для ликвидации общественных объединений и приведение его в соответствие с международными стандартами.

10. Законодательное закрепление вопросов коммуникации и партнерства между государственными органами разного уровня и субъектами гражданского общества. Привлечение особого внимания к вопросам представительских принципов и полномочий, в том числе, путем создания консультативных органов с участием различных некоммерческих организаций при парламентских комитетах, при местных органах власти, министерствах, правительстве.

11. Возврат к обсуждению, доработке и принятию Республикой Беларусь законодательного регулирования, направленного на поощрение филантропии и благотворительности (закону "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", принятым в 2002 году парламентом Беларуси в консультациях с неправительственными организациями), а также внесение соответствующих изменений в налоговое законодательство Республики Беларусь.

12. Исполнение решений Комитета ООН по правам человека, законодательное урегулирование механизма исполнения решений международных органов.