Олег Граблевский: Декорации университетского самоуправления

Аналитика и исследования

Университетская автономия в Европе понимается как:

• независимость вуза в принятии решений и определении своей внутренней организации (право выбирать и отзывать руководителей, определять срок их нахождения в должности, формировать состав управляющих советов, создавать новые подразделения);
• независимость в подборе кадров и управлении кадровыми ресурсами (право принимать и увольнять академический и другой персонал, определять зарплату и др.);
• независимость в управлении своими финансовыми ресурсами и фондами (право определять размеры оплаты обучения на всех уровнях, определять источники финансирования, владеть и распоряжаться зданиями и другой собственностью);
• независимость в управлении академическими отношениями (право определять численность студентов и процедуры их приема, право вводить новые образовательные  программы разных уровней, определять язык обучения, выбирать критерии оценки качества и агентство для проведения оценки качества, самостоятельно определять содержание курсов).

Беларусское высшее образование по уровню автономии далеко отстает от стандартов самостоятельности европейских университетов по подавляющему большинству критериев. Об этом свидетельствуют результаты исследования, опубликованные Общественным Болонским комитетом.

Тем не менее, государство стремится всеми силами демонстрировать наличие неких демократических элементов. Хотя бы на уровне нормативно-правовых актов. Особая циничность риторики с использованием понятия «самоуправление» заключается в том, что даже в этих документах, имитирующих демократию, государство стремится продавить положения, позволяющие осуществлять абсолютный произвол в отношении вузов.

Например, Совет вуза – основной орган самоуправления вузом, как определено Кодексом об образовании. Компетенция, состав и организация деятельности совета учреждения образования определяются Положением о совете учреждения образования, утвержденным  Министерством образования Республики Беларусь 18 июля 2011 года.Однако беларуское законодательство превращает совет учреждения образования в декоративный орган.

Положение не предполагает у такого совета наличия полномочий конечной экспертизы и принятия решений по большинству тех вопросов, которые рассматриваются как определяющие автономный статус вуза. Совет не имеет полномочий  избирать и освобождать от должности ректора, проректоров, деканов, утверждать устав или вносить в него изменения, утверждать учебные планы и новые образовательные программы, принимать решения о создании и ликвидации учебных и научных подразделений, утверждать финансовые отчеты и не обладает правами конечной экспертизы и присвоения ученых званий и ученых степеней. Даже в тех случаях,  когда формально совет вуза имеет полномочия замещать должности профессорско-преподавательского состава на основе конкурса, в действительности эти права ограничены произволом ректора как действительного нанимателя.

Видимо, самые демократические элементы Положения о совете относятся к процедурам формирования этого органа. Но и здесь бюрократия программирует возможности для собственного произвола.

В соответствии с Положением количественный состав совета состоит из участников образовательного процесса, работников вуза.Также в него могут входить внешние представители – те, кто непосредственного отношения к вузу не имеет. В частности, 25 % состава совета – это:

• обучающиеся;
• законные представители обучающихся;
• объединения обучающихся.

75 % состава:

• руководители структурных подразделений учреждения образования;
• педагогические работники;
• иные работники учреждения образования;
• представители местных исполнительных и распорядительных органов;
• представители иных государственных органов;
• представители организаций-заказчиков кадров;
• представители общественных объединений;
• представители  иных организаций.

С представителями вертикали, предприятий и общественных организаций связаны не единственные, но самые невнятные  нормы их включения в совет вуза.

Во-первых, Положение ставит в неравные условия членов совета, разделяя их по порядку процедуры избрания.

Одни избираются в порядке, предусмотренном уставом вуза. Вторые попадают в совет, не подчиняясь каким-либо процедурам – включаются в совет просто на основании предложений их руководителей.

К первым относятся обучающиеся, их законные представители, объединения обучающихся, представители руководителей структурных подразделений, педагогических и иных работников учреждения образования, которые избираются в порядке, определенном уставом учреждения образования.

Ко вторым относятся внешние представители – местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций-заказчиков кадров, общественных объединений, иных организаций. Которые, если следовать букве закона, по собственной воле сами себя включают в состав совета. Статья 7 Положения сформулирована так: «Представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций-заказчиков кадров, общественных объединений, иных организаций включаются в состав совета на основании предложений руководителей названных органов и организаций».

Во-вторых, не определена пропорция внешних представителей в составе 75% членов совета.

Отсутствует регулирование соотношения в составе советов представителей вуза и государственных и общественных структур, а также критериев для определения круга структур, которые могут принимать участие в деятельности советов.

Неурегулированность данных вопросов порождает риск доминирования в составах советов государственных структур над университетскими.

Из тех вузов, тексты уставов которых доступны для прочтения, только один ограничил возможность включения внешних представителей в состав совета: «Представители педагогических и научных работников должны составлять не менее двух третей членов Совета» (Устав Академии управления при президенте).

В-третьих, внешние представители не несут ответственности за решения совета. В соответствии с положением решения совета являются обязательными только для педагогических и иных работников учреждения образования, обучающихся и их законных представителей.

Изучение практики применения университетами нормативных предписаний в области самоуправления вузов показывает, что недостатком регулирования советов является также отсутствие в открытом доступе (если они вообще есть) документов, регламентирующих права членов совета в части обжалования решений совета, сроков полномочий в части пребывания в статусе члена совета, порядка переизбрания.

Неопределенность законодательства об университетском самоуправлении усугубляется и тем, что нормы права выражены в самой общей форме, отсылая к другим актам иногда без указания на конкретную норму, где можно найти недостающие сведения, или просто к «действующему законодательству». Так, Кодекс об образовании отсылает к Положению о совете учреждения образования. Положение, в свою очередь, отсылает к уставу. А устав отсылает еще дальше– например, к еще одному положению, которое утверждается ректором:так, например, обстоят дела в той же Академии управления при президенте Республики Беларусь.

Быть может, тут имел место расчет законодателей на инициативу ректоров вузов. Но ведь они назначаются государством и никогда не озаботятся решениями этих проблем без команды своего прямого работодателя – государства.

Анализ различий можно продолжать. Однако главным является то, что действующая нормативная база в плане понимания места и роли советов  в системе самоуправления вузов дает нечеткие и противоречивые ориентиры, позволяющие государственным назначенцам заниматься произволом.

Только произвол этот у нас называется «самоуправлением».

"Наше мнение"