Владимир Дунаев: Уровень институциональной автономии беларусских вузов

Аналитика и исследования

В 2012 году был опубликован очередной отчет "Университетская автономия в Европе".

Хотя университетская автономия не является самоцелью, она признается важнейшей предпосылкой успешности выполнения европейскими институтами высшего образования своей миссии в условиях построения передового общества, основанного на знании.

Исследование проводилось в 28 европейских образовательных системах (в некоторых странах Европы в рамках одного государства существуют различные системы высшего образования - например, в Бельгии или Германии).

Методология исследования основывалась на выделении четырех основных измерений университетской автономии и экспертном взвешивании значения каждого индикатора, характеризующего данное измерение. Ниже приводится полный список индикаторов, сгруппированных по блокам, с весом каждого индикатора в блоке.

Организационная автономия

Процедура  избрания  исполнительного главы университета (ректора) (14%).

Выбор процедуры избрания ректора (14%).

Освобождение  от должности исполнительного главы (12%).

Сроки пребывания в должности главы университета (9%).

Включение внешних членов в университетский управляющий орган (12%).

Отбор внешних членов управляющего органа (12%).

Способность принимать решения, касающиеся академической структуры (15%).

Способность создавать юридические лица (12%).

Финансовая автономия

Продолжительность государственного бюджетного периода (14%).

Тип государственного финансирования (13%).

Возможность использования бюджетных остатков (14%).

Возможность занимать деньги (9%).

Возможность владеть зданиями (12%).

Возможность устанавливать плату за обучение национальных студентов (17%).

Возможность устанавливать плату за обучение иностранных студентов (21%).

Кадровая автономия

Возможность принимать решения о процедурах найма старшего академического персонала (13%).

Возможность принимать решения о найме старшего административного персонала (13%).

Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего академического персонала (12%).

Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего административного персонала (12%).

Возможность принимать решения об увольнении старшего академического персонала (12%).

Возможность принимать решения об увольнении старшего административного персонала (12%).

Возможность продвигать по службе старший академический персонал (13%).

Возможность продвигать по службе административный персонал (12%).

Академическая автономия

Возможность устанавливать число студентов вуза (14%).

Возможность отбирать студентов (14%).

Возможность открывать и закрывать образовательные программы (16%).

Возможность выбирать язык обучения (13%).

Возможность выбирать процедуры контроля качества (15%).

Возможность выбирать  провайдера процедур контроля качества (11%).

Возможность конструировать содержание образовательных программ, ведущих к получению диплома (16%).

Организационная автономия

Организационная автономия беларусских вузов по критериям Европейской ассоциации университетов может оцениваться только с оговорками и со ссылками  на специфические условия беларусской системы управления высшим образованием.

1. Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора)

В европейских станах выбор ректора,  как правило, является делом коллегиального управляющего органа университета (Сената, академического совета, управляющего совета, др.)  и, если и требует некого подтверждения со стороны властей, то чаще всего это является простой формальностью. В половине образовательных систем такое одобрение не требуется вообще.

По Кодексу об образовании (ст. 208 "Управление учреждением высшего образования") руководитель государственного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности в порядке, определяемом президентом Республики Беларусь.

Руководитель частного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности министром образования Республики Беларусь по представлению учредителя.

По этому параметру уровень автономности может быть оценен как нулевой.

2. Выбор процедуры избрания ректора

В европейских странах требования к кандидату на ректорскую позицию устанавливаются либо законом, как это имеет место в 16 образовательных системах, либо уставом университета. Так обстоит дело в 12 странах.

Выбор процедуры избрания или требования к кандидату на должность ректора в Беларуси не зависит от вуза, но и не устанавливаются законом. Ни в Кодексе об образовании, ни в Положении № 93 об учреждении высшего образования, утвержденного Минобром 1 августа 2012 года, ни слова не говорится о квалификации, необходимой для назначения на ректорскую должность или о порядке выдвижения кандидатов. В государственных вузах все отдано на усмотрение президента и не регулируется какими-то публичными инструкциями. Нет явных процедур, регламентирующих назначение ректоров частных вузов.

Такой подход к процедуре назначения ректора исключает даже минимальную степень университетской автономии.

3. Освобождение от должности исполнительного главы вуза

Освобождение  от должности исполнительного главы в Беларуси, как следует из ст. 208 образовательного Кодекса, находится вне компетенции вуза.

Уровень автономии - 0. 

4. Сроки пребывания в должности главы университета

В 21 европейской  стране  срок пребывания ректора в должности устанавливается законом. В 7 образовательных системах продолжительность работы ректора определяется уставом университета.

Сроки пребывания в должности главы университета не определяются в Беларуси ни вузом, ни законом. Как следует из Кодекса, они зависят от решения либо президента, либо Министерства образования.

Очевидно, что это нулевой уровень автономии.

5. Включение внешних членов в университетский управляющий орган

Включение внешних членов в университетский управляющий орган (Совет учреждения образования) в Беларуси  регулируется Положением № 84 о совете учреждения образования, утвержденном постановлением Министерства образования 18 июля 2011 года. Пункт 5 этого Положения сформулирован следующим образом: В состав совета могут входить представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций-заказчиков кадров, общественных объединений и иных организаций. На первый взгляд, такая формулировка дает основание предполагать определенную автономность вуза в этом вопросе. И если исходить из формальных критериев измерения организационной автономии, то, с учетом веса этого параметра, уровень автономии в этом вопросе должен оцениваться в 12 пунктов.

Однако такая оценка может оказаться преждевременной.

6. Отбор внешних членов управляющего органа.

Процедура отбора и включения внешних членов в состав совета вуза Положением о совете учреждения образования устанавливается не совсем ясно: Представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций-заказчиков кадров, общественных объединений, иных организаций включаются в состав совета на основании предложений руководителей названных органов и организаций. Из такой формулировки трудно понять, кто принимает решение о вхождении в совет: руководители внешних организаций или какой-то университетский орган. В то время как   процедуру выборов членов совета из состава студентов или преподавателей и руководителей вуза Положение излагает  достаточно определенно, то о доле в составе совета и процедуре включения в него  внешних членов либо ничего не говорится, либо дается неясная и двусмысленная формулировка. Если основанием для вхождения в совет вуза является инициатива внешней организации, то это сильно ограничивает  институциональную автономию. Кроме того,  такая интерпретация процедуры может создать ситуацию,  при которой внешние члены способны сильно потеснить в совете представителей профессорско-преподавательского состава и руководителей подразделений вуза, поскольку в составе 75% членов совета вуза доля каждой из категорий не определена Положением. С другой стороны, если предположить, что решение о включении внешних членов принимается как-то иначе, то нет оснований полагать, что оно является результатом какой-то демократической процедуры. Не относит этот вопрос Положение о совете учреждения образования и к тем вопросам, которые регулируются уставом вуза. Такая неопределенность может создать почву для административного произвола и способствовать этим как дальнейшему ограничению институциональной автономии, так и сохранению дискриминации стейкхолдеров  высшего образования. Оценить реальные возможности и риски такой процедуры включения внешних членов в состав советов вузов можно только изучив реальную практику их формирования. Новизна такой задачи и отсутствие релевантной информации не позволяют пока приписать этому параметру организационной автономии какое-либо определенной значение.

Однако для данного исследования условно можно было бы приписать беларуской высшей школе по пп. 5 и 6 значения, составляющие 50% максимального веса соответствующих параметров: 6. 

7. Способность принимать решения, касающиеся академической структуры

Ни совет вуза, ни ректор, ни какой  иной орган высшего учебного заведения не имеет в Беларуси полномочий принимать решения, касающихся академической структуры. Как в государственных, так и в частных вузах изменения академической структуры санкционируется учредителем.

Уровень автономии по этому параметру - 0.

8. Способность создавать юридические лица

Беларусские вузы могут учреждать или соучреждать структурные подразделения и предприятия со статусом юридического лица. Правда, это не может происходить без санкции учредителя вуза.

Уровень автономии - 12.

Таким образом, уровень организационной автономии беларусских вузом оценивается в 24 пункта из 100 возможных. Сопоставимый уровень организационной автономии имеют только вузы Турции (29). Подавляющая часть европейских университетов пользуется значительно большей организационной самостоятельностью. Значение меньше 50 имеют только вузы Греции, Люксембурга, Исландии и Словакии.

Финансовая автономия

В большинстве стран Европы наблюдается отчетливая тенденция увеличения уровня автономности высших учебных заведений в плане институциональной политики и управления бюджетом. В некоторых странах, таких, как Великобритания, Исландия или Нидерланды, финансовая автономия университетов насчитывает много десятилетий или даже столетий, в других  существенное расширение самостоятельности в этой сфере произошло в середине прошедшего десятилетия.

1. Продолжительность государственного бюджетного периода

В Европе все больше стран переходят к долговременным контрактам между университетами и министерствами образования по государственному финансированию вузов. Такие контракты с длительным бюджетным периодом повышают уровень финансовой автономии университетов.

Бюджетный период в беларусских вузах равняется одному году. Такая  продолжительность бюджетного периода снижает уровень автономии беларусских вузов.

2. Тип государственного финансирования

В Европе почти не осталось стран, применяющих постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений. Постатейные бюджеты сохранились только в Турции, Греции и на Кипре. Остальные страны перешли к выделению университетам блочных субсидий - финансовых  грантов, покрывающих  несколько категорий расходов, которые могут распределяться и использоваться вузом самостоятельно.

Беларусь использует постатейный метод бюджетирования государственных вузов. Учреждения образования расходуют выделенные средства на внутренние нужды по статьям бюджетной классификации в соответствии с бюджетным Кодексом Республики Беларусь. В целях эффективного управления бюджетными финансовыми ресурсами, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств в Республике Беларусь создана единая централизованная система органов казначейства с подчинением ее Министерству финансов.

Учреждения образования предоставляют бюджетную заявку (смету доходов и расходов) на очередной финансовый год Министерству образования и имеют право осуществлять расходы и платежи в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов строго по видам затрат в соответствии с бюджетной классификацией. В целях осуществления контроля за целевым использованием средств вузы ежемесячно составляют "Отчет по исполнению сметы расходов организаций, финансируемых из бюджета" (форма № 2) с предоставлением в Министерство образования и казначейство по месту нахождения учреждения образования.

Модель  бюджетирования частных  вузов хотя и допускает большую гибкость использования средств, но не вследствие их большей автономии, а по причине произвола учредителя.  По меркам ЕАУ это очень низкий уровень самостоятельности вузов.

3. Возможность использования бюджетных остатков

В европейских странах существуют разные модели использования лимитов ассигнований. В 15 системах высшего  образования университеты относительно свободно могут использовать остатки бюджетных средств и переводить их из бюджета текущего года в бюджет следующего. В некоторых случаях такое решение требует одобрения вышестоящих инстанций или ограничено специальными условиями вроде лимитов доли бюджета, которая может переходить на следующий год. В четырех странах использование  бюджетных остатков не разрешается. Очевидно, что большей автономией обладают университеты, которые свободно распоряжаются бюджетными остатками.

Поскольку в Беларуси используется постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений, то неиспользованные в течение календарного года ресурсы полностью изымаются в бюджет. Таким образом, по этому параметру беларуские вузы имеют нулевой уровень автономии.

4. Возможность занимать деньги

В Европе большинство стран предоставляют университетам право заимствовать деньги на финансовых рынках. Только в шести странах и некоторых землях ФРГ вузы вообще лишены таких возможностей. Нередко государство обусловливает получение кредита рядом условий или требует предварительного одобрения такого заимствования государственным органом.

В Беларуси кроме собственных источников доходов вузы могут использовать привлеченные средства, в том числе кредиты, полученные от банков, финансовых компаний, отдельных фондов на условиях возвратности и платности. Правда, по оценке экспертов, такие кредитные ресурсы почти не используются беларусскими вузами.

5. Возможность владеть зданиями

Право университетов самостоятельно  покупать, продавать, строить здания и распоряжаться иной недвижимостью очень тесно связано со свободой определения своей институциональной стратегии и академического профиля. Исследования Европейской ассоциации университетов показывают, что автономность вузов в этом вопросе в значительной степени зависит от сложившихся культурных традиций. В 22 европейских странах университеты имеют право быть собственниками зданий. В других странах на продажу недвижимости накладываются разнообразные ограничения со стороны государственных органов. А в 4 странах университеты лишены права собственности на  здания.

Ст. 139 п. 1 образовательного Кодекса РБ однозначно утверждает норму, по которой материально-техническая база учреждений образования форми­руется учредителями в соответствии с требованиями, установленными законодательством. Материально-техническую базу учреждений образования составляют земельные участки, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и иное имущество (ст. 140 п.1. "Учредители учреждений образования обеспечивают обновление и развитие материально-технической базы этих учреждений образования"). В Законе об образовании, который в 2011 году  сменил образовательный Кодекс, права собственности формулировались еще более ясно:

Учреждения образования в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных собственником, в соответствии с действующим законодательством Республики Беларусь.

Как правило, частные вузы используют здания, которые находятся в собственности их учредителей. В Положении об учреждении высшего образования, утвержденного Минобром 1 августа.2012 года, в п. 9.4. разъясняется, что вуз  распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, по этому параметру беларусские вузы не обладают автономией.

6. Возможность устанавливать плату за обучение национальных студентов

По данным исследования ЕАУ, в европейских странах  равно представлены четыре модели решения проблемы установления платы за обучения студентов. Есть страны, в которых решение по этому вопросу принимается исключительно университетом (Эстония, Венгрия, Люксембург, Латвия). Существует группа стран, в которых практикуется модель совместного решения по вопросу установления платы, преимущественно в результате переговоров между госорганами и университетом (Италия, Литва, Португалия, Великобритания, Швейцария, некоторые земли ФРГ). Третья модель предполагает регулирование этого вопроса законом или решениями госорганов (Австрия, Кипр, Нидерланды, Франция, Испания, Турция). Есть большая группа систем высшего образования, в которых, по крайней мере, на уровне первой ступени существует только бесплатное образование для национальных студентов  (Чехия, Дания, Финляндия, Греция, Норвегия, Словакия, Швеция, некоторые земли ФРГ и др.). Иногда в одной стране действуют две разных модели установления платы за обучение: одна для государственных и другая для частных вузов.

Беларусская ситуация  регулируется законодательством, которое  допускает  взимание платы с обучающихся в государственных учреждениях образования за дополнительные виды обучения, не оплачиваемые из государственного и местных бюджетов, а также с лиц принятых на обучение сверх бюджетных мест. Плата устанавливается  руководителем вуза в соответствии с законодательством. Размеры оплаты обучения регламентируются Инструкцией о стоимости платного обучения № 38 Минобра и привязаны к тарифной ставке первого разряда, изменениию тарифов на теплоэнергоресурсы и воду, уровнем инфляции, а также сменившей её Инструкцией о порядке определения стоимости обучения при реализации образовательных программ высшего и среднего специального образования на платной основе в государственных учреждениях образования, утвержденной Министерством образования Республики Беларусь 29 июля 2011 года за № 210.

Таким образом,  в Беларуси практикуется один из вариантов второй модели установления платы за обучение национальных студентов. Это можно интерпретировать как средний уровень автономии в этом вопросе.

7. Возможность устанавливать плату за обучение иностранных студентов

Европейские университеты обладают несколько большей свободой в установлении платы за обучение иностранных студентов, чем национальных.

Как и в случае с оплатой обучения национальных студентов, здесь используются те же четыре модели решения проблемы. Однако количество систем высшего образования, в которых решение об установлении оплаты обучения иностранцев,принимают сами вузы значительно больше. В 12 странах этот вопрос решается на университетском уровне.

В условиях Беларуси финансовые  условия обучения иностранных студентов, если  это не регулируется международными соглашениями, определяются самим вузом. Инструкции  о стоимости платного обучения в государственных учреждениях, обеспечивающих получение высшего и среднего специального образования № 38 и № 210, практически изымают вопрос установления цены на образовательные услуги для иностранцев из общего порядка установления цен и тарифов. Пункт 7 этой инструкции устанавливает, что стоимость платного обучения иностранных граждан определяется в соответствии с заключенными договорами. Это позволяет приписать беларусским вузам высший уровень автономии по данному параметру.

Если беларусской системе образования приписать взвешенные значения уровня автономии по этим семи параметрам в соответствие с тем, как это сделано в исследовании ЕАУ, то уровень финансовой автономии мы должны будем оценить в 26,5 пунктов из 100 возможных. Это низкий показатель самостоятельности вузов в финансовых вопросах. Он выше, чем у Кипра и немецкой земли Гессен, но все остальные европейские системы высшего образования обладают более высокой институциональной автономией в финансовых вопросах, чем Беларусь.

Кадровая автономия

Подавляющее число европейских стран обеспечивает высокий уровень кадровой автономии своим вузам. Явным исключением из общего правила является Греция, имеющая существенные ограничения свободы принятия решений по кадровым вопросам. Формально процедуры найма, увольнения и продвижения академического и административного персонала в Беларуси не особенно отличаются от европейских моделей кадровой автономии. Вместе с тем, реализация традиционных университетских схем решения кадровых вопросов имеет в беларуских условиях свою специфику, накладывающую ограничения на права учреждений высшего образования.

1. Возможность принимать решения о процедурах найма старшего академического персонала

В Беларуси порядок и процедура найма академического персонала устанавливается Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета министров Республики Беларусь от 21 июня 2011 года за № 806 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2011 г., № 72, 5/34007). Вузы не имеют права принимать на длительный срок академический персонал, минуя открытый конкурс. Конкурс объявляется на вакантные места и на места срок избрания/контракта  на которые подошел к концу. Однако более существенным ограничением автономии вуза является то, что для избрания на должность кандидат должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Положением. В частности, кандидаты на должности старшего академического персонала должны иметь соответствующие ученые степени и звания, которые присваиваются  органом государственного управления Высшей аттестационной комиссией. Без такой санкции вуз может принимать академический персонал сроком не более чем на год для последующего прохождения по конкурсу. Таким образом, автономия вуза существенно ограничена   такими  инструкциями.  Получение должности профессора или доцента зависит от присвоения соответствующего звания внешней государственной инстанцией.

2. Возможность принимать решения о найме старшего административного персонала

Процедура найма старшего административного персонала в Беларуси устанавливается Кодексом об образовании и Положением об учреждении высшего образования, утвержденным Минобром от 1 августа 2012 года за № 93. Руководитель государственного вуза назначается президентом РБ в порядке, который им и устанавливается. Ректор не подотчетен никаким органам самоуправления вуза и подчиняется учредителю и президенту. Руководитель частного вуза назначается на должность министром образования Республики Беларусь по представлению учредителя этого УВО. Глава 8 Положения устанавливает, что весь старший административный персонал (проректоры, деканы, заведующие лабораториями и др.)  назначаются приказом ректора. Исключение составляют заведующие кафедрами, которые назначаются приказом ректора после избрания их советом.

Формально решение о назначении на должность принимается руководителем вуза, а не внешней инстанцией, но, учитывая, что сам ректор является только  элементом президентской вертикали, трудно рассматривать такой порядок назначения старшего административного персонала как проявление институциональной автономии.

3. Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего академического персонала

Ставка педагогических работников определяется в соответствии с п. 4 приложения 1 к Постановлению Министерства труда Республики Беларусь от 21 января 2000 года за № 6 "О мерах по совершенствованию условий оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджета и пользующихся государственными дотациями".

Данное постановление распространяется как на деятельность, осуществляемую за счет средств бюджета соответствующего уровня, так и за счет средств, получаемых от осуществления внебюджетной деятельности (пункт 1.1 приложения 1 Постановления № 6).

На основании пункта 1.2 Постановления № 6 тарифные ставки (оклады) работников определяются путем умножения тарифной ставки 1-го разряда, устанавливаемой Советом Министров Республики Беларусь, и тарифных коэффициентов Единой тарифной сетки работников Республики Беларусь с учетом корректирующих коэффициентов и коэффициентов повышений, учитывающих сложность выполняемых работ.

Частные вузы ориентируются на такие же нормативные акты, но решение по заработной плате принимает учредитель.

Таким образом, в вопросе определения зарплаты академического персонала вузы РБ не обладают автономией.

4. Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего административного персонала

Заработная плата старшего административного персонала также устанавливается в соответствии  с Постановлением №6.

5. Возможность принимать решения об  увольнении старшего академического персонала

Порядок увольнения академического персонала регулируется законом, Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2011 года № 806  (пп. 7 и 34), другими нормативными актами.

Кроме того, для педагогических и других работников учреждений образования, подчиненных непосредственно Министерству образования Республики Беларусь, установлены некоторые особенности прекращении контрактов. Эти особенности получили закрепление в Соглашении между Министерством образования Республики Беларусь и Белорусским профессиональным союзом работников образования и науки на 2010-2012 годы (далее - Соглашение). Данное Соглашение было подписано 25.04.2010  и зарегистрировано 18.03.2010 Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь № 43. Методология ЕАУ рассматривает наличие надуниверситетских нормативных актов, регламентирующих увольнение академперсонала, как ограничение институциональной автономии.

6. Возможность принимать решения об увольнении старшего административного персонала

Порядок увольнения старшего административного персонала определен  Положением об учреждении высшего образования № 93 и трудовым законодательством. Эти вопросы не относятся к тем, которые регулируются уставом учреждения образования.

7. Возможность продвигать по службе старший академический персонал

Порядок продвижения старшего академического персонала устанавливается Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь. Это положение детально регламентирует условия и процедуры продвижения академического персонала. Формально такое продвижение возможно только при наличии вакантной должности, замещаемой на основе открытого конкурса, и тайного голосования совета учреждения высшего образования. Такая процедура означает, что вуз не может просто повысить в должности преподавателя. Хотя бы формально, преподаватель должен принимать участие в конкурсе. Но есть еще одно обстоятельство, обесценивающее эту процедуру. Положение предоставляет право ректору произвольно устанавливать сроки контракта, игнорируя  волю совета. Такая норма подрывает традиции университетской демократии. И не только формально, но и по существу ограничивает автономию вуза, поскольку ректор в современной системе высшего образования Беларуси является представителем внешней власти.

8. Возможность продвигать по службе административный персонал

Все вопросы, связанные с приемом на работу, увольнением и продвижением старшего административного персонала вузов, находятся в зависимости от ответа на вопрос о статусе этой категории работников как государственных служащих. Анализ законодательных актов, относящихся к определению категории "государственное должностное лицо", показывает, что таковыми с точки зрения беларусского законодательства являются лица, исполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях высшего образования. Таким образом, не только ректор вуза, но и проректоры, деканы, заведующие кафедрами и лабораториями должны рассматриваться как государственные должностные лица. Более того, ст. 1 Закона "О борьбе с коррупцией"  № 165 приравнивает к государственным должностным лицам тех, кто  постоянно или временно либо по специальному полномочию занимает  в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций. Аналогичное толкование содержится, по мнению некоторых экспертов, и в ст. 4 Уголовного кодекса РБ. Таким образом, старший административный персонал частных вузов попадает в категорию должностных лиц, на которых распространяются некоторые положения нормативных актов о государственных должностных лицах. Учитывая, что все решения о приеме, увольнении и продвижении административного персонала принимает ректор, являющейся представителем президентской вертикали в вузе, такие кадровые решения лежат вне плоскости институциональной автономии.

Если руководствоваться весовыми значениями индикаторов кадровой автономии и оценками уровня автономии по параметрам, приведенным выше, то в случае Беларуси можно было бы приписать 50% значения индикаторам 1,3,7. Остальным - нулевой уровень автономии. Таким образом, итоговая оценка уровня кадровой автономии беларусской высшей школы будет равна 25%. Для сравнения: 11 европейских систем высшего образования имеют значение выше 80%. Девять - выше 60%. Семь - выше 40%, и только Греция имеет уровень кадровой автономии ниже Беларуси - 14%.

Академическая автономия

1. Возможность устанавливать число студентов вуза

В Европе существует четыре модели того, как устанавливается число студентов, которые принимаются на учебу в вуз. Университет может сам устанавливать численность первокурсников. Государство определяет размер набора. Прием может быть свободным. И может использоваться кооперативная модель, которая позволяет определить план приема либо в результате переговоров между государством и университетом  в процессе аккредитации, либо государство устанавливает план приема на бюджетные места, а вуз сам определяет число платных студентов.

Ст. 57 Кодекса об образовании РБ устанавливает, что контрольные цифры приема для получения высшего образования устанав­ливаются учредителями учреждений образования на основании сформированного государственными органами, подчиненными и (или) подотчетными президенту Республики Беларусь, Национальной академией наук Беларуси, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, областными и Минским городским исполнительными комитетами заказа на подготовку специалистов, результате прогнозирования потребностей в  трудовых ресурсах, осуществляемого в порядке, определяемом Правительством Республики Беларусь. Контрольные цифры приема для получения высшего образования II ступени устанавливаются с учетом необходимости обеспечения конкурса при приеме лиц для получения послевузовского образования I ступени.

Контрольные цифры приема для получения послевузовского образования устанавливаются Государственным комитетом по науке и технологиям Республики Беларусь в соответствии с законодательством о планировании, финансировании и контроле за подготовкой научных работников высшей квалификации.

В Беларуси происходит постепенное смещение от кооперативной модели к установлению плана приема госорганами. Вузы при определении плана приема студентов должны руководствоваться контрольными цифрами приема Минобра и установленной лицензией (разрешением на образовательную деятельность) численностью обучающихся. После утверждения плана приема Минобром дальнейшая корректировка цифр запрещена. Это в равной степени касается как государственных, так и частных  учреждений высшего образования  (с 2010 года частные вузы должны согласовывать планы приема с Минобром). План приема утверждается и для бюджетных, и для платных студентов. Контрольные цифры приема по специальностям, включенным в специальное разрешение (лицензию) на образовательную деятельность, должны быть согласованы с Министерством образования Республики Беларусь, утверждены учредителем и доведены до сведения заинтересованных лиц до 1 апреля.

2. Возможность отбирать студентов

В большинстве стран Европы критерии зачисления студентов в университет устанавливаются либо самим университетом, либо они вырабатываются университетом совместно с государственными органами. Только в семи странах эти критерии формируются без участия вуза.

Беларусский вариант относится к последней модели взаимоотношений государства и учреждений высшего образования. Вне зависимости от формы собственности, все вузы руководствуются  в вопросах отбора абитуриентов Кодексом об Образовании (ст. 213 "Общие требования к приему лиц для получения высшего образования"), Правилами приема в высшие учебные заведения, утвержденными Указом президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 года № 80, с изменениями и дополнениями, Перечнем административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденным Указом президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 года № 200, с изменениями и дополнениями, Положением о порядке представления документов, на основании которых осуществляется реализация права на государственные социальные льготы, права и гарантии отдельными категориями граждан, Утвержденным Постановлением Совета министров Республики Беларусь 13 декабря 2007 года № 1738, с изменениями и дополнениями, Положением о приемной комиссии высшего учебного заведения, утвержденным Постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 23 марта 2006 г.ода № 23, с изменениями и дополнениями, иными правовыми актами. После введения централизованного тестирования и зачисления в вуз по его результатам беларуские учреждения высшего образования лишились какой-либо самостоятельности в отборе студентов.

3. Возможность открывать и закрывать образовательные программы

В европейских университетах практикуются несколько моделей открытия новых образовательных программ: программы можно открывать без предварительной аккредитации, программы нуждаются в аккредитации для того, чтобы получить государственное финансирование, программы должны быть  представлены для аккредитации прежде, чем они будут открыты. В некоторых странах университеты сталкиваются с другими видами ограничений, оставляющих, тем не менее, простор для академической автономии.

В Беларуси вузы не имеют права самостоятельно принимать решения об открытии новых образовательных программ. Если специальность, по которой планируется подготовка, отсутствует в Общегосударственном классификаторе РБ "Специальности и квалификации", то в соответствии с Инструкцией о порядке ведения и применения Общегосударственного классификатора Республики Беларусь ”Специальности и квалификации“, утвержденного Минобром 01.07.2009 №42 , предварительно должны быть внесены изменения в классификатор. Решение по этому вопросу принимает Минобр (ст. 18). Если специальность уже внесена в классификатор, решение о начале подготовки по ней согласно Положению о порядке открытия подготовки по профилям образования, направлениям образования, специальностям, направлениям специальностей, специализациям, утвержденному Советом министров РБ 27 июня 2011 года № 849, принимается Министерством образования по согласованию с заинтересованными государственными органами и организациями. Этот порядок открытия подготовки по новой образовательной программе касается учреждений образования, подчиненных и (или) подотчетных Президенту Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, учреждений образования, находящихся в подчинении Министерства образования, а также частных учреждений образования, в том числе иностранных, и их филиалов, созданных в соответствии с международными договорами Республики Беларусь.

Решения об открытии подготовки по профилям образования "Искусство и дизайн", "Здравоохранение" принимаются по согласованию соответственно с Министерством культуры и Министерством здравоохранения, по направлению образования "Сельское хозяйство" - по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия. Однако эти процедуры не заменяют аккредитации образовательных программ. Ст. 29 образовательного Кодекса устанавливает сроки прохождения аккредитации образовательных программ.  В случае неподтверждения государственной аккредитации учреждения образования решение государственных органов и организаций об открытии подготовки должно быть отменено в порядке, установленном законодательством (п.8 Положения № 849). Таким образом, по этому параметру академической автономии беларусские вузы имеют очень низкий уровень самостоятельности.

4. Возможность выбирать язык обучения

В 21 европейской стране университеты имеют возможность свободно выбирать язык обучения на всех уровнях высшего образования. С другой стороны, в Турции каждый курс не на турецком языке должен получать одобрение министерства. В других семи странах существуют различные ограничения: от права свободно использовать иностранный язык только для обучения зарубежных студентов до запрета госфинансирования образовательных программ на иностранных языках.

Ст. 90 Образовательного кодекса гласит: язык обучения и воспитания определяется учредителем учреждения с учетом пожеланий обучающихся (законных представителей несовершеннолетних обучающихся).

В учреждениях образования, организациях, реализующих образовательные программы послевузовского образования, обучение и воспитание при наличии условий и по согласованию с Министерством образования Республики Беларусь могут осуществляться на иностранном языке.

Таким образом, без санкции учредителя учебное заведение не может устанавливать язык обучения.

5. Возможность выбирать процедуры контроля качества

В подавляющем большинстве европейских стран университеты не имеют возможности свободно выбирать процедуры контроля качества. В 24 странах механизмы контроля качества встроены в программы периодически проводимой аккредитации или институционального аудита. Только в  четырех  странах вузы полностью свободны в выборе механизмов контроля качества, отвечающих их потребностям.

Ст. 124 Кодекса об образовании РБ сформулирована следующим образом: "Контроль за обеспечением качества образования - деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соответствия образования образовательному стандарту, учебно-программной докумен­тации образовательных программ, образовательной деятельности требованиям законодательства".

Постановлением Совета министров от 22 июня 2011 года № 820 утверждено Положение о порядке проведения государственной аккредитации учреждений образования, иных организаций, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, и подтверждения государственной аккредитации. Эти процедуры носят безальтернативный характер, который может слегка модифицироваться унифицированными вузовскими системами контроля качества.

В Беларуси  была поэтапно адаптирована к сфере образования система стандартов ИСО 9001.

Принята актуальная редакция документа ISO/IWA 2:2007 - руководство по применению стандартов ИСО 9001:2000 в образовании.

Таким образом, ситуация в беларусском высшем образовании в части выбора процедур контроля качества формально приближается к положению университетов в большинстве стран Европы.

6. Возможность выбирать провайдера процедур контроля качества

В двадцати европейских системах высшего образования университеты не имеют возможности выбирать агентство, осуществляющее процедуры контроля качества. В Австрии, Швейцарии, Эстонии, на Кипре, в Исландии и некоторых землях Германии вузы имеют право выбирать по своему усмотрению одно из аккредитованных  агентств.

В Беларуси Кодекс об образовании (ст. 124) однозначно указывает, что государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за обеспечением качества образования, его порядок и периодич­ность, устанавливаются президентом Республики Беларусь. Решение об аккредитации учреждения образования, иной организации либо об отказе в аккредитации  принимает  (по итогам проведения аккредитации) департамент контроля качества образования Минобразования. Это единственный орган, который уполномочен контролировать качество. Таким образом, у беларусских вузов нет права выбирать агентство.

7. Возможность конструировать содержание образовательных программ, ведущих к получению диплома

В 24 европейских  системах высшего образования университеты свободно конструируют содержание образовательных программ, ведущих к получению академической степени. Только в четырех странах существуют спецификации, ограничивающие академический контент: Польша, Италия, Литва, Латвия.

В Беларуси согласно Кодексу об образовании (ст. 217)  учебный план учреждения высшего образования по специаль­ности (направлению специальности, специализации) разрабатывается на основе типового учебного плана по специальности (направлению специальности) и устанавливает перечень, последовательность и объем учебных дисциплин государственного компонента, обязательных для изучения, количество учебных часов, отводимых на компонент, учреждения высшего образования и специализацию, последовательность и сроки изучения учебных дисциплин, сроки прохождения практики, обязательную и максимальную учебную нагрузку в неделю на одного студента, курсанта, слушателя, виды учебных занятий, формы и сроки проведения аттестации.

Типовые учебные планы по специальностям (направлениям специальностей) разрабатываются организациями, осуществляющими научно-методическое обеспечение высшего образования, и учебно-методическими объединениями в сфере высшего образования и утвержда­ются Министерством образования Республики Беларусь по согласованию с заинтересованными государственными органами, подчиненными и (или) подотчетными президенту Республики Беларусь, Национальной академией наук Беларуси, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными правительству Республики Беларусь.

Более того, даже учебная программа учреждения высшего образования по учебной дисциплине разрабатывается на основе типовой учебной программы, утвержденной Министерством образования Республики Беларусь.

Таким образом, беларусские вузы существенно ограничены в праве конструировать содержание образовательных программ.

В исследовании ЕАУ отмечается, что наиболее заметные изменения в уровне академической автономии связаны с системой и процедурами контроля качества. По сравнению с ситуацией, отраженной в докладе, в ряде стран произошла заметная либерализация законодательства. В Ирландии, Нидерландах, Австрии и Эстонии новые законы открыли возможность выбирать аккредитационные агентства из списка European Quality Assurance Register. Общая оценка уровня академической автономии европейских систем высшего образования показывает, что в 23 странах значения этого показателя превышают 50%. Немногие страны имеют значение несколько ниже этого уровня. Самое низкое значение у Греции - 34%. С учетом веса каждого индикатора значение уровня академической автономии беларусских  вузов оказывается удручающе низким. Ни по одному параметру Беларуси нельзя приписать высокое значение. Еще можно допустить, что у беларусских вузов пока сохраняется  небольшая самостоятельность в установлении плана приема, но по всем остальным индикаторам значения близки к нулевой отметке уровня автономии. В итоге  оценка  академической автономии беларуских вузов не превысит 10%.

Методология исследования, используемая ЕАУ, не предполагает выведение интегрированной оценки университетской автономии на основе результатов, полученных в четырех блоках. Однако и без этого очевидно, что беларусская система высшего образования обладает угрожающе низким уровнем институциональной автономии, который является существенным препятствием на пути интеграции Беларуси в Европейское пространство высшего образования.

Общественный Болонский комитет