Ограничение свободы собраний требует общественного обсуждения

Поправки к проекту Закона Республики Беларусь "О республиканских и местных собраниях", ограничивающие свободу собраний, требуют широкого общественного обсуждения.

В Беларуси декларируется свобода мирных собраний, однако законодательное регулирование этой сферы не соответствует международным стандартам в сфере прав человека. Законодательство вызывает критику как беларусских правозащитников, так и международных экспертов и организаций. Достаточно вспомнить недавнюю негативную оценку Венецианской комиссией и БДИПЧ ОБСЕ изменений в Закон "О массовых мероприятиях" (ЗоММ).

В числе прочего эксперты Комиссии отмечают, что по непонятной причине некоторые виды мирных собраний регулируются иначе, чем другие, и считают, что "не должно быть отдельных законов для определенных видов общественных собраний" (п. 56).

К таким узконаправленным законам, которые регулируют лишь отдельные проявления свободы собраний, относится Закон "О республиканских и местных собраниях" от 12 июля 2000 г. Как следует из названия, Закон определяет порядок организации и проведения республиканских и местных собраний граждан, которые "созываются для обсуждения вопросов государственной и общественной жизни республиканского или местного значения".

Инициатива созыва и порядок организации республиканских собраний определяется исключительно президентом, поэтому такие мероприятия в наименьшей степени относятся к проявлениям свободы собраний и изменения в регулировании таких мероприятий подробно не рассматриваются.

В предложенной редакции Закон существенно затруднит возможность проведения местных собраний. Проект Закона сужает цели и компетенцию местных собраний, ограничивает круг возможных участников и вопросов, которые могут выноситься на обсуждение собрания. Предлагается запрет на проведение местных собраний вне помещения. В то же время существенно усложняются административные процедуры, вводится разрешительный принцип. Проект не содержит гарантий свободного проведения местных собраний: органы исполнительной власти получают широкие полномочия запрета и прекращения собраний, при этом не определен порядок обжалования подобных решений.

Таким образом, принятие предложенных поправок в предложенной редакции нецелесообразно, поскольку в документе отсутствуют нормы, гарантирующие свободу мирных собраний. Рекомендуется провести общественное обсуждение законопроекта, оценив поправки на соответствие общепризнанным принципам международного права и стандартам в сфере прав человека.

Изменения в порядке организации и проведения местных собраний

Местные собрания интересны упрощенным порядком организации, в том числе по инициативе граждан. В настоящее время для их созыва необходимо уведомить лишь возможных участников, а это намного проще, чем получить разрешение исполнительной власти в соответствии с ЗоММ. Осенью 2011 года таким "льготным" порядком пробовали воспользоваться организаторы "Народных Сходов". Судя по характеру изменений, проект Закона – это ответ на проявленную активность.

Проект предлагает запретить проведение местных собраний вне помещений (ст. 13) и ограничить круг возможных организаторов и участников гражданами, проживающими на данной территории или владеющими там недвижимым имуществом (ст. 14).

Также вводится запрет на прямое или косвенное финансирование местных собраний за счет иностранных средств (ст. 7).

Порядок организации сопровождается подробными и чрезмерными административными процедурами и сложным порядком согласования с исполнительной властью. При этом установлен различный порядок подготовки собраний в зависимости от инициатора. Если инициатива исходит от граждан, необходимо предоставить органам исполнительной власти подробные сведения об инициаторах собрания (не менее 10% граждан, имеющих право участвовать) вместе с уведомлением о проведении местного собрания. В уведомлении указываются: цель и вопросы собрания; дата и место проведения; предполагаемое количество участников; характеристика помещения; источники финансирования; данные каждого члена инициативной; дата подачи уведомления.

Разрешительный принцип проведения местного собрания

Несмотря на то, что в проекте речь идет об уведомлении органов исполнительной власти о проведении местных собраний (ст. 16), анализ показывает, что мы имеем дело с разрешительным принципом. Орган, рассматривающий уведомление, может указать на наличие препятствий для проведения собрания за 5 дней до предполагаемой даты, что автоматически будет означать запрет на проведение.

В соответствии с поправками запрет на проведение местного собрания может быть наложен в следующих случаях:

• целью собрания является пропаганда войны или экстремизма, нарушение территориальной целостности;
• собрание представляет угрозу национальной безопасности, общественному порядку, правам и свободам участников местного собрания или других лиц;
• помещение, где проводится местное собрание, не соответствует санитарным, техническим, противопожарным требованиям, требованиям, обеспечивающим безопасность участников местного собрания или других лиц, сохранность их имущества;
• в поддержку собрания высказалось менее 10% граждан, имеющих право участвовать, или подписи собраны ранее трех месяцев до даты проведения (ст. 15).

Вопросы, находящиеся в компетенции местных собраний

Местные собрания могут рассматривать вопросы, отнесенные к ведению органов местного управления и самоуправления, оценки их деятельности; некоторые другие вопросы местного самоуправления. Также могут обсуждаться другие вопросы, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории.

Проектом закона предложено исключить рассмотрение вопросов, которые, по мнению разработчиков законопроекта, не входят в компетенцию местного собрания:

• связанные с избранием и освобождением ряда должностных лиц, в т.ч. президента Республики Беларусь;
• связанные с назначениями на должность, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа;
• о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов;
• об амнистии, о помиловании (ст. 19).

Внесение подобных вопросов в повестку обсуждения также влечет запрет на проведение собрания.

Решения местных собраний

Принятое местным собранием решение распространяется на граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях, и исполняется ими на добровольной основе.

Проект Закона уточняет порядок рассмотрения государственными органами решений республиканских и местных собраний, который в текущей редакции не определен. Предложено использовать для этого обычный порядок рассмотрения обращений граждан.

Ответственность организаторов и участников местного собрания

В законопроекте предлагаются отсылочные нормы, устанавливающие ответственность. Поскольку в настоящее время за нарушение порядка организации и проведения местных собраний административная либо уголовная ответственность не установлена, в дальнейшем следует ожидать соответствующих поправок в законодательство.

Еще раз обращаю ваше внимание, что на данном этапе речь идет о проекте поправок к Закону. Мы, эксперты Lawtrend (Центра правовой трансформации), считаем необходимым, чтобы перед принятием закон получил широкое общественное обсуждение, и только после этого, на базе международных стандартов и с учетом мнения заинтересованной общественности, был ответственно рассмотрен Палатой представителей Национального собрания.