Інтэграцыйны патэнцыял Еўрапейскай палітыкі добрасуседства

Аналитика и исследования

Канцэнтруючыся выключна на дасягнутым узроўні інтэграванасці краін УП у Еўрапейскі Саюз, аўтары даследвання прыходзяць да высновы, што ні ЕС, ні краіны-партнёры да гэтага часу не гатовыя да патэнцыйнай інтэграцыі. Аднак інтэграцыя будзе магчымая ў доўгатэрміновай перспектыве пры ўмове палітычай волі партнёраў, паслядоўнага выканання імі ўсіх інтэграцыйных правіл і працы ў адпаведнасці з нарматывамі ініцыятывы.

Гісторыя еўрапейскай інтэграцыі

З пачатку заснавання ініцытыятывы ЕС, еўрапейская інтэграцыя паказала сябе паспяховым праектам, які аказаўся здольным аб’яднаць дэмакратычныя краіны Еўропы з агульнай мэтай: стабільнасць, бяспека і росквіт на кантыненце. Час ішоў, і выгады інтэграцыі аказаліся для еўрапейскіх краін больш прывабнымі, чым напачатку, калі яны адмаўляліся ўступаць у Еўрапейскае аб’яднанне вугля і сталі (першааснову ЕС) у 1950-х гадах. Праз больш як 50 гадоў эвалюцыі, мадыфікаваны інтэграцыйны праект - Еўрапейскі Саюз - аб’ядноўвае 27 краін, 5 кандыдатаў на ўваходжанне ў ЕС (Харватыю, Ісландыю, Турцыю, Македонію і Чарнагорыю), 3 краіны - афіцыйных будучых сяброў ЕС (Албанію, Боснію і Герцагавіну і Сербію) і некалькі заходнееўрапейскіх краін (Ліхтэнштэйн, Нарвегію і Ісландыю), якія не з’яўляюцца сябрамі ЕС, але карыстаюцца галоўным здабыткам еўрапейскай інтэграцыі - агульным рынкам - у рамках інструмента Еўрапейскай эканамічнай прасторы. Гэтаксама Швейцарыя - не ўключаная ў ЕЭП, але ўваходзіць у зону агульнага рынку на аснове некалькіх двухбаковых сектаральных пагадненняў і Пагаднення аб асацыяцыі.

Такім чынам, пасля далучэння да ініцыятывы 10-ці краін Цэнтральнай і Усходняй Еўропы ў 2004-м і 2007-м гадах, праект еўрапейскай інтэграцыі ўрэшце здолеў аб’яднаць усход і захад Еўропы пасля дзесяцігоддзяў халоднай вайны.

У 2004 годзе ЕС заснаваў новы палітычны інструмент - Еўрапейскую палітыку добрасуседства (ENP) - для ўзаемадзеяння адносін з краінамі Паўночнай Афрыкі і Сярэдняга Усходу, а таксама Украінай, Беларуссю і Малдовай, Грузіяй, Арменіяй і Азербайджанам, дадаткова для якіх быў створаны праект "Усходняе партнёрства" (УП). У рамках ЕПД краінам запланавана аказанне фінансавай, тэхнічнай і палітычнай падтрымкі для найхутчэйшага іх пераходу да дэмакратыі.

Нягледзячы на тое, што, згодна з Маастрыхскай дамовай, любая дзяржава, якая адпавядае крытэрыям, можа падаць заяўку на ўступленне ў ЕС, краінам УП зараз закрыты шлях афіцыйнага ўключэння ў Аб’яднаную Еўропу. Гэтыя краіны былога СССР і Паўднёвага Каўказа заяўляюць пра свае еўрапейскія памкненні і таму прэтэндуюць на хуткае ўваходжанне ў ЕС, але для гэтага ёсць перашкоды.

Складанасці па ўступленню ў ЕС маюць некалькі прычын

1) Геаграфічнае становішча паміж ЕС і Расіяй, якія маюць аднолькава абгрунтаваныя амбіцыі на сферу ўплыву на рэгіён.

2) Спрэчны характар іх еўрапейскасці (ці нават праеўрапейскасці), асабліва ў выпадку з Паўднёвым Каўказам.

3) Галоўная прычына - неадпавяданне нават мінімальным крытэрыям, па выкананні якіх уступленне краін у ЕС можна было б пачаць разглядаць.

Праекты ЕПД і УП

16 краін-суседзяў ЕС, для ўзаемадзеяння з якімі была заснаваная Еўрапейская палітыка добрасуседства, ужо мелі да гэтага адносіны з ЕС (напрыклад, краіны Паўднёвага Міжземнамор’я) на аснове дамоў, але ЕПД аб’яднала іх у межах аднаго праекта. У рамках ЕПД дэмакратычныя рэформы ў краінах узнагароджваюцца падпісаннем з краінай двухбаковых Пагадненняў аб асацыяцыі - асновы для далейшай узаемнай інтэграцыі.

Выгады і стымулы, якія прапануе праект ЕПД

1) інтэнсіфікацыя ўзаемаадносін з ЕС і перавод іх з узроўня кааперацыі на ўзровень інтэграцыі;

2) уваходжанне ва ўнутраны рынак ЕС, паглыбленне эканамічных стасункаў;

3) пашырэнне палітычнай кааперацыі;

4) зняцце гандлёвых бар’ераў і адкрытасць эканомікі;

5) удзел у палітычных, культурных, адукацыйных, навуковых і інш. праграмах ЕС;

6) пераход заканадаўства краін ЕПД на еўрапейскія нормы.

Адносіны краін Усходняй Еўропы і Паўднёвага Каўказа з ЕС базуюцца на пагадненнях аб партнёрстве і супрацоўніцтве, аднак унутры ЕПД ёсць тры партнёры, поўнае супрацоўніцтва з якімі зараз немагчыма (Лівія, Сірыя і Беларусь).

Галоўныя інструменты ЕПД - двухбаковыя Планы дзеянняў, у якіх ЕС сумесна з краінай вызначае прыярытэты супрацоўніцтва і канкрэтныя крокі па ажыццяўленні рэформ гэтай краінай. Сумеснымі працоўнымі органамі з’яўляюцца Саветы па супрацоўніцтву, якія ўхваляюць Планы дзеянняў (на 3-5 гадоў) пасля вывучэння даклада Еўракамісіі па краіне, у якім даецца ацэнка яе палітычнага, эканамічнага і сацыяльнага развіцця і прапануюцца дзеянні па рашэнні існуючых праблем, у адпаведнасці з чым распрацоўваюцца крокі Плана і вызначаюцца галоўныя сферы рэфармавання разам з каротка- і сярэднетэрміновымі прыярытэтамі. У адрозненне ад Пагадненняў аб асацыяцыі ці Пагадненняў аб партнёрстве і супрацоўніцтве, Планы не з’яўляюцца юрыдычна абавязковымі дакументамі і, калі краіна не выканае іх прадпісанні цягам 3-5 гадоў, ніякіх санкцый на яе накладзена не будзе, акрамя магчымасці ЕС абмежаваць ці прыпыніць фінансавую падтрымку краіны. Еўракамісія і краіны-партнёры кантралююць выкананне ўзятых краінамі абавязкаў і адпаведнасць іх абвешчаным мэтам, згодна з рэгулярнымі індывідуальнымі дакладамі краін, дзе апісваецца прагрэс у рэалізацыі рэформ у розных сферах.

• Для забеспячэння фінансавай і тэхнічнай падтрымкі краін у выкананні рэформ ЕС заснаваў Еўрапейскі інструмент добрасуседства і партнёрства (ENPI) на 2007-13 гады з бюджэтам у 12 млрд. еўра.

• Краінам, дасягнуўшым найбольш значнага прагрэсу ў рэалізацыі рэформ, забяспечваецца дадатковае фінансаванне ад Фонда кіравання (Governance Facility; бюджэт у 300 млн. еўра) і магчымасць браць крэдыты на розныя патрэбы ад Інвестыцыйнага інструмента добрасуседства (Neighbourhood Investment Facility; бюджэт у 700 млн. еўра).

• Для падтрымкі рэформ у краінах-партнёрах быў заснаваны Інструмент тэхнічнага садзейнічання і інфармацыйнага абмену (TAIEX) і праграма Twinning для развіцця ў краін-кандыдатаў эфектыўнай адміністрацыі, структур, чалавечых рэсурсаў і кіраўніцкіх навыкаў, неабходных для прыняцця і рэалізацыі заканадаўства ЕС, - інструменты, якія паказалі сваю эфектыўнасць у працэсах трансфармацыі заканадаўства краін ЕПД.

Па дасягненні краінамі дастатковага прагрэсу рэфармавання, ЕС пераходзіць на больш глыбокі ўзровень інтэграцыі і заключае новае пагадненне з краінай, якое замяшчае План дзеянняў, ствараецца пасля працяглых перамоў і ўлічвае ўнутраную сітуацыю абодвух бакоў.

Прататып ЕПД - стратэгія пашырэння Еўрапейскага Саюза

ЕПД пабудаваная па прынцыпах стратэгіі пашырэння ЕС (EU Enlargement policy), якая паказала сябе найбольш паспяховай своеасаблівай формай замежнай палітыкі праз праграмнае ўзаемадзеянне, і цяпер, калі працэсы еўрапейскага пашырэння прыпыніліся, ЕС выкарыстоўвае ўсе яго інструменты і механізмы для тых краін Еўропы, якія не ахопіць у бліжэйшай будучыні яго стратэгія пашырэння.

Аднак асноўная крытыка праекту заключаецца:

• у адсутнасці галоўнага стымула - сяброўства з ЕС у якасці ўзнагароды краін за выкананне рэформ, паколькі рэформныя выдаткі і выгады ад іх прыняцця для партнёраў несуразмерныя, і Палітыка не можа цалкам выкарыстоўваць свой трансфармацыйны патэнцыял;

• у неадэкватнасці механізмаў праграмы для зусім іншай палітычнай сітуацыі.

З іншага боку, ЕПД - рэзультат усведамлення памылак мінулага і адаптацыі і камбінацыі палітычнага досведу і навыкаў, атрыманых падчас рэалізацыі палітыкі пашырэння ЕС.

ЕПД выкарыстоўвае механізмы мінулых праграм па двух накірунках:

1) стратэгічным, дзе дзейнічаюць прынцыпы абумоўленасці і сацыялізацыі;

2) аператыўным - праз выкарыстанне Планаў дзеянняў і інструментаў для маніторынгу і ацэнкі прагрэсу. Камюніке ЕС 2003 года “Пашыраная Еўропа - новыя суседзі: новыя рамкі адносін з усходнімі і паўднёвымі суседзямі ЕС” адзначае, што “у абмен на пэўны прагрэс у раздзяленні агульных каштоўнасцяў і эфектыўнага ажыццяўлення палітычных, эканамічных і інстытуцыйных рэформ, у тым ліку ўзгаднення заканадаўства са зборамі правіл ЕС, суседзям ЕС павінныя быць прапанаваныя перспектыва долі на ўнутраным рынку ЕС і далейшая інтэграцыя і лібералізацыя краіны для свабоднага руху людзей, тавараў, паслуг і капіталу". З мэтай адпаведнасці краін-партнёраў крытэрам прагрэсу ў рэформах, былым прэзідэнтам Еўракамісіі Рамана Продзі прапаноўваўся прынцып строгай абумоўленасці па аналогіі з Капенгагенскімі крытэрамі ўступлення ў Еўрапейскі Саюз, што, аднак, мог працаваць толькі ў выпадку няроўнасці бакоў - Еўрасаюза, які ўстаноўліваў і кантраляваў строгую адпаведнасць яго ўмовам, і зацікаўленых у выкананні гэтых умоў краін-партнёраў.

У палітыцы ЕПД ж прынцып абумоўленасці аказаўся абмежаваным новымі прынцыпамі сумеснай уласнасці і партнёрства, што азначае сумеснае з краінай вызначэнне крокаў па рэфармаванні і адпаведна больш дакладную мэтанакіраванасць рэформ. Ужо ў стратэгічным дакуменце “Еўрапейская палітыка добрасуседства” (2004 год) прынцыпы строгай абумоўленасці і крытэраў прагрэсу размытыя і нявызначаныя: “хуткасць збліжэння ЕС з яго партнёрамі будзе залежаць ад прыхільнасці апошніх да агульных каштоўнасцяў, волі і магчымасці рэалізоўваць прынятыя прыярытэты”.

На стратэгічным узроўні ключавымі прынцыпамі ЕПД застаюцца абумоўленасць і сацыялізацыя. Апошняя была таксама запазычаная з палітыкі пашырэння ЕС як “перыядычны ціск на гульцоў праз пасарамленне, угаворы і іншыя дзеянні для сацыялізацыі дзяржаўных актораў”, з мэтай чаго Еўракамісіі варта ўсталёўваць добрыя стасункі з апазіцыяй, НДА і грамадзянскай супольнасцю краін ЕПД для ціска на іх урады і прасоўвання рэформ. У гэтых мэтах ЕС дапамагае праграма Twinning і даклады Еўракамісіі пра прагрэс у рэалізацыі рэформ, якія і ёсць сродкамі ўхвалення краін-лідэраў і пасарамлення партнёраў, прагрэс якіх недастатковы ці ўвогуле адсутнічае, а таксама наракання на парушэнне ў іх правоў чалавека. Для краін у авангардзе рэформ створаны механізм дадатковага фінансавання - сумеснае дзеянне прынцыпаў абумоўленасці і сацыялізацыі.

У Еўрапейскай палітыцы добрасуседства запраграмаваны інавацыйны прынцып дыферэнцыяцыі: адзінай канечнай мэты выканання ўсіх патрабаванняў ЕПД для краін-партнёраў не існуе, яна для кожнай краіны свая, паколькі перспектывы далучэння да ЕС для іх не прадугледжваецца. Хаця ЕПД усталёўвае адзіную рамку ўзаемадзеяння з партнёрамі, сама палітыка да краін заснаваная на двухбаковым падыходзе, які адлюстраваны ў складанні індывідуальнага Плана дзеянняў для кожнай краіны.

На аператыўным узроўні ЕПД узяла з палітыкі пашырэння ЕС свой асноўны інструмент - Планы дзеянняў, а таксама інструменты для маніторынгу і ацэнкі прагрэсу - штогадовыя індывідуальныя даклады краін ЕПД па дасягнутым прагрэсе.

Інтэграцыйныя амбіцыі краін-суседзяў

Відавочна, што палітыка ЕПД - і УП унутры яе - былі створаныя для ўтрымання ўсходнееўрапейскіх суседзяў - Украіны, Беларусі і Малдовы - ад жадання ўвайсці ў ЕС, прапанаваўшы ім іншы інтэграцыйны праект.

Саюз прытрымліваецца дэвіза Продзі “Аб’яднаць усё, акрамя інстытуцый” (без магчымасці краін удзельнічаць у працэсах прыняцця палітычных рашэнняў ЕС і ўплыва на еўрапейскае заканадаўства) і строга абмяжоўвае любое памкненне партнёраў увайсці ў ЕС. Разуменне стратэгіі ЕПД і чаканні ад яе партнёраў вельмі адрозніваюцца і дзеляцца на 3 групы:

1. Краіны, якія ўжо дамагліся падпісання Пагаднення аб асацыяцыі ці Пагаднення аб партнёрстве і супрацоўніцтве і працягваюць інтэграцыю з ЕС у розных сферах праз рэалізацыю Планаў дзеянняў, але яны не маюць законнага права прэтэндаваць на сяброўства з ЕС (Марока, Туніс, Егіпет, Ізраіль, Палесцінская аўтаномія) ці самі не хочуць уваходзіць у ЕС (Арменія, Азербаджан).

2. Краіны, якія не хочуць удзельнічаць у Палітыцы добрасуседства (Беларусь, Алжыр, Расія) ці з якімі ЕС пакуль не можа знайсці кансэнсуса (Беларусь, Лівія, Сірыя). Інтэграцыя магчымая ў бліжэйшым часе пры ўмове змянення палітычнай сітуацыі, росту цікаўнасці ў краін да супрацоўнітва з ЕС ці калі ЕС зразумее, што яго суседзі выканалі неабходныя ўмовы для ўзнаўлення кааперацыі.

3. Краіны, якія заяўляюць пра сваю праеўрапейскую арыентацыю, гатоўнасць да ўступлення ў ЕС ці мінімум - статуса кандыдата і па саюзным заканадаўстве маюць поўнае права патрабаваць уваходжання ў ЕС (Україна, Малдова і Грузія). Успрыняцце імі ЕПД, аднак, парушанае іх інтэграцыйнымі амбіцыямі: рэформы, якія краіны рэалізуюць, яны напрамую звязваюць з перспектывай уваходжання ў ЕС. Нягледзячы на неабгрунтаванасць іх жадання далучыцца да Аб’яднанай Еўропы, для ЕС выгадна падтрымліваць партнёрскія амбіцыі гэтых краін.

Патэнцыял пашырэння і інтэграцыі Еўрапейскай палітыкі добрасуседства і Усходняга партнёрства

Пад дэвізам “Аб’яднаць усё, акрамя інстытуцый” ЕПД задумвалася як палітыка, недатычная да пашырэння Еўрасаюза, без магчымасці краін удзельнічаць у працэсах прыняцця палітычных рашэнняў ЕС і ўплыва на агульны збор заканадаўчых актаў ЕС (acquis communautaire). Аднак удзел партнёраў ва ўнутраным рынку ЕС запатрабуе ўзгаднення заканадаўства партнёраў з законамі ЕС і, калі першыя дасягнуць адпаведнага ўзроўня прававой інтэграцыі з ЕС, яны акажуцца на тым жа ўзроўні інтэграванасці з ЕС, што і сябры Еўрапейскай асацыяцыі свабоднага гандлю (у рамках Еўрапейскай эканамічнай прасторы).

ЕПД успрымаецца як палітыка падрыхтоўкі да ўваходжання ў Еўрасаюз з-за:

• супярэчнасці паміж сяброўствам Еўрасаюза з партнёрамі, удзел у ЕПД для якіх - этап на шляху да ЕС, і падтрыманнем адносін ў рамках ЕПД з краінамі, перспектыва ўваходжання ў ЕС для якіх цалкам выключаная;

• ужывання для ЕПД метадалогіі палітыкі еўрапейскага пашырэння; з-за гэтага, чым больш дакладна і паспяхова партнёры будуць рэалізоўваць крытэры ЕПД, тым верагодней стане неабходнасць ЕС разглядаць перспектыву свайго пашырэння.

І хаця ЕПД прапануе глыбокую інтэграцыю з рознымі сферамі палітыкі ЕС і выгады ад многіх праграм і праектаў ЕПД, што заахвочвае стратэгічны рух партнёраў “у Еўропу” і ў выніку атрымання статуса, падобнага на той, які маюць не сябры ЕС, але сябры Еўрапейскай асацыяцыі свабоднага гандлю (EFTA), верагодна, інтэграцыі без удзелу ў фарміраванні самой інтэграцыйнай палітыкі некаторым амбіцыйным сябрам будзе недастаткова.

Працэс эканамічнай інтэграцыі краіны (згодна з тэорыяй эканамічнай інтэграцыі Баласса), які мае 4 этапы, у дачыненні да ЕПД абмяжоўваецца пакуль гнуткай інтэграцыяй на ўзроўні агульнага рынку:

1. Стварэнне зоны свабоднага гандлю: зняцце тарыфных і нетарыфных бар'ераў для ўдзельнікаў і свабоднае перамяшчэнне тавараў і паслуг паміж імі (дакумент “Моцная Еўрапейская палітыка добрасуседства” (2007 год), заключэнне Глыбокіх і ўсеабдымных пагадненняў аб свабодным гандлі і ініцыятыва Усходняга партнёрства).

2. Стварэнне мытнага саюза пасля гарманізацыі мытных тарыфаў і стварэнне адзінага мытнага тарыфа для тавараў з трэціх краін.

3. Стварэнне агульнага рынку (свабоднае перамяшчэнне тавараў, паслуг, капіталу і працоўнай сілы).

4. Стварэнне эканамічнага і валютнага саюза (адзіная валюта і адзіная манетарная палітыка на наднацыянальным узроўні) і нейкай формы палітычнага саюза краін-удзельніц.

Такім чынам, першачарговымі задачамі Усходняга партнёрства з’яўляюцца:

1. Стварэнне Глыбокай і ўсёабдымнай зоны свабоднага гандлю (з абавязковай умовай ўступлення ў Сусветную гандлёвую арганізацыю), якая будзе ахопліваць усе сферы гандлю, у першую чаргу - энергетычны гандаль.

2. Заключэнне і рэалізацыя Пагадненняў аб асацыяцыі (свабодны гандаль паміж партнёрамі; палітычная прыхільнасць партнёраў да ЕС; збліжэнне з еўрапейскім заканадаўствам; агульная знешняя палітыка і палітыка бяспекі; візавая лібералізацыя і адмена віз (пасля падпісання Пакта мабільнасці і бяспецы); паступовае адкрыццё еўрапейскіх працоўных рынкаў для грамадзян УП).

Стратэгічны дакумент ЕПД раіць партнёрам пачаць рэалізацыю Пагадненняў аб партнёрстве і супрацоўніцтве ў сферы гандлю (далучэнне да Сусветнай гандлёвай арганізацыі, зняцце колькасных абмежаванняў на імпарт тавараў і пачатак эканамічных рэформ), толькі пасля чаго Еўрасаюз распачне глыбокую гандлёвую і эканамічную інтэграцыю з удзельнікамі Палітыкі добрасуседства.

Любая краіна Еўрапейскай палітыкі добрасуседства і Усходняга партнёрства, якая дасягне ўзроўня інтэграванасці сябраў Еўрапейскай асацыяцыі свабоднага гандлю, юрыдычна мае права ўступіць у Еўрасаюз. Пры гэтым ЕС у бліжэйшай будучыні будзе вельмі асцярожна разглядаць магчымасць пашырэння, паколькі ён хоча бачыць у сваім складзе толькі краіны з моцнай і стабільнай эканомікай. Таму такі сцэнар можа адбыцца толькі на ўмовах строгай абумоўленасці і гнуткай інтэграцыі з партнёрамі паводле іх амбіцый.

Пераклад з англійскай мовы: Яўгенія Камарова, ЕўраБеларусь - паводле: Veronika Sklenková. Integration Potential of the European Neighbourhood Policy. Slovak Journal of Political Sciences, Volume 12, 2012, No. 1.