Отчет о визовых системах

Изучались визовые системы Бельгии, Великобритании, Германии, Польши, Финляндии, Франции, Чешской Республики. В рамках проекта были проведены интервью с 961 человеком, подающим документы на визу, и получены 85 процентов ответов. 

Дополнительно более подробные интервью были проведены с теми, кому отказано в получении визы, а также с работниками консульств [1].

Этот отчет является частью программы «Дружественная граница ЕС», проводимой Фондом им. Стефана Батория. Отчет выполнен при сотрудничестве с Collegium Civitas и четырьмя общественными организациями из Восточной Европы: белорусским общественным объединением «Центр социальных инноваций», молдавским Институтом публичной политики, российским Московским бюро по правам человека и украинским Центром мира, конверсии и международной политики. В выполнении проекта участвовали также эксперты из государств – членов Европейского Союза и Хельсинского фонда прав человека.

Программа “Дружественная граница ЕС” была начата в 2002 году. До настоящего времени в рамках этого проекта проводился мониторинг выдачи польских виз (“Мониторинг польской визовой политики – отчет”, Фонд им. Стефана Батория, Варшава, 2004 г.), а также отслеживалось, как пограничные службы относятся к иностранцам, пересекающим восточную границу Польши (“Мониторинг восточных границ Польши”, Фонд им. Стефана Батория, Варшава, 2004 г.). Цель проекта “Дружественная граница ЕС” – повышение стандартов обслуживания иностранцев на внешней границе ЕС, усовершенствование действия визовой системы Евросоюза и обращение внимания общественного мнения на необходимость введения дружественных приграничных процедур, способствующих развитию добрососедского сотрудничества и человеческих контактов. Исследования, лежащие в основе этого отчета, показали, с одной стороны, большие отличия в визовой политике, проводимой отдельными государствами Шенгенского соглашения, с другой стороны, – общие элементы в деятельности консульств государств Шенгенского соглашения и государств, не входящих в эту группу. Поэтому возникают вопросы: Сможет ли Польша использовать некоторые практики стран ЕС и сохранить (после вступления в Шенгенскую группу) существующую достаточно либеральную систему выдачи виз? В каком направлении должны осуществляться изменения визовой политики, чтобы внешняя граница Европейского Союза не стала новым “железным занавесом”? Приведут ли проводимые в настоящее время переговоры на форуме ЕС на тему упрощений в визовой политике к существенным изменениям в процедуре получения виз гражданами, живущими за восточной границей? Мы надеемся, что наблюдения, сделанные во время наших исследований и представленные в этом отчете, будут способствовать переменам в визовой политике, проводимой странами Европейского Союза.

 

---

 

Оценка степени сложности визовых систем

Ключевые положения:

• По мнению заявителей, выше всего оцениваются визовые процедуры Польши и Финляндии; сразу за ними располагается британская система, хотя в ней высок уровень отказов в выдаче визы.
• При использовании любых критериев оценки наименее удобными оказываются французская и литовская системы.
• Ограничительный характер систем (измеряемый процентом отказов) значительно не влияет на оценку степени трудности визовых процедур.

Оценка визовых систем с применением различных критериев

Принимая во внимание процент посетителей, утверждающих, что визовая процедура в данной системе является трудной, можно легко оценить отдельные системы (рисунок 1).

Рисунок 1. Насколько сложна визовая процедура в целом? (% ответов "сложная/очень сложная")

В такой классификации Финляндия лидирует, тогда как Франция находится на последнем месте. Недостатком такой классификации является  игнорирование того, что на восприятие визовых систем может влиять образование опрошенных (у людей с высшим образованием будет относительно более высокий уровень ожиданий) и система может оцениваться более сурово теми, кому отказано в получении визы. Значительные отличия в процентах отказов в получении виз в различных консульствах будут обсуждаться в Главе III. Если речь идет об образовании, то люди с высшим образованием предпочитают ездить в богатые страны ЕС (рисунок 2). Таким образом, правильно структурированное ранжирование визовых систем должно принимать во внимание эти факторы.

Рисунок 2. Заявители с высшим образованием

Чтобы сделать поправку на эти факторы, проанализируем восприятие степени сложности визовых процедур, принимая средние значения отказов в выдаче визы, образования и демографические характеристики респондентов. При таких допущениях классификация значительно изменяется (таблица 1), но изменения не касаются наиболее и наименее дружественных визовых систем.

Таблица 1. Насколько сложным был процесс? (скорректированные средние значения)

Система	Среднее значение (1=очень сложная; 5=очень простая)
Финляндия	4,60
Польша	4,50
Великобритания	4,33
Чешская Республика	4,22
Германия	4,22
Бельгия	4,20
Литва	3,97
Франция	3,85

 

Оценка выполнена при следующих значениях: процент отказов =0,92; пол=1,5 (1=женщины; 2=мужчины); возраст респондентов=36,3; высшее образование=0,7 (1=высшее; 0=начальное/среднее).

Просты ли для понимания визовые системы?

Визовые процедуры могут также оцениваться с точки зрения количества посещений, необходимых для полного понимания этих процедур. Можно допустить, что после определенного количества поездок в данную страну (и, соответственно, посещений консульства) все или почти все подающие документы для получения визы данной страны считают, что процедура подачи документов достаточно проста. Рисунок 3 показывает число посещений для следующих систем: самой простой (Финляндия), самой трудной (Франция) и средней трудности (Германия). Таблица 2 показывает, как расцениваются все исследованные системы в зависимости от опытности того, кто подает заявление на получение визы.

Рисунок 3. Сколько посещений консульства необходимо, чтобы понять визовую процедуру?

Таблица 2. Процент респондентов, оценивающих визовую систему как простую/очень простую и количество предшествующих посещений данной страны

	Количество предшествующих пребываний в стране	1	2	3	4	5
Страна		% респондентов, считающих процедуру легкой/очень легкой
Финляндия		95%	100%	100%	100%	100%
Польша		86%	82%	80%	100%	100%
Германия		72%	67%	81%	100%	100%
Великобритания		65%	82%	78%	100%	100%
Бельгия		66%	85%	92%	88%	100%
Чешская Республика		86%	90%	70%	80%	100%
Литва		77%	92%	60%	50%	100%
Франция		38%	63%	54%	60%	67%

 

Таким образом, вероятность того, что заявитель, в первый раз подающий документы в финское консульство, скажет, что визовая процедура является простой или очень простой, составляет 95%, тогда как только в 38% случаев к такому же мнению придет такой же заявитель, подающий документы во французское консульство. Уже при втором посещении финского консульства все кандидаты считают процедуру простой или очень простой. Все системы, кроме одной – французской, становятся полностью понятны после пятого посещения.

Если принять во внимание все рассмотренные факторы, т. е. процент отклоненных заявлений, демографические показатели подателя заявления, его прежний опыт (количество пребываний в стране, куда собирается поехать человек), то окончательное ранжирование визовых систем будет выглядеть следующим образом (таблица 3):

Таблица 3. Насколько сложным был процесс в целом? (скорректированные средние значения)

Система	Среднее значение (1=очень сложная; 5=очень простая)
Финляндия	4,59
Польша	4,49
Великобритания	4,37
Чешская Республика	4,25
Германия	4,24
Бельгия	4,22
Литва	3,99
Франция	3,82

 

Оценка выполнена при следующих значениях: процент отказов =0,93; количество посещений страны, визу которого пытается получить данное лицо в течение последних двух лет,=3,98; высшее образование=0,70, пол=1,49; возраст респондента=36,37.

Наиболее поразительным является то, что британская система, несмотря на свой ограничительный характер (измеряемый в  процентах отказов в выдаче визы), воспринимается как дружественная. В равной степени выразительно то, что литовская система воспринимается лучше только по сравнению с французской, хотя она является наименее ограничительной среди всех исследованных визовых систем.

 

---

 

Визовая политика государств Шенгенской зоны - существует ли единая система?

Ключевые положения:

• Различия в визовой политике отдельных стран Шенгенской зоны по отношению к странам Восточной Европы достаточно велики.
• Новые члены ЕС значительно реже отказывают в выдаче виз гражданам Восточной Европы, чем страны, входящие в Шенгенскую зону.
• Граждане России имеют наибольшие шансы получить Шенгенскую визу, белорусы – наименьшие.

Индивидуальные заявители, туристические агентства и другие организации- посредники

В нашем исследовании мы фокусируемся на людях, которые подают документы для получения визы индивидуально, и на том, как они воспринимают различные стадии подачи документов для получения визы и как с ними при этом обращаются. Более двух третей (66%) клиентов консульств, принимающих участие в исследовании, подавали документы индивидуально (рисунок 1).

Рисунок 1. Индивидуальные заявители

В Молдове чаще всего пытаются получить визу частные лица (92%); в Украине 75% индивидуальных заявителей, в России их 62%. В Беларуси только 56% индивидуальных заявителей.

Остальная треть респондентов этого исследования – это представители коммерческих фирм (46% «неиндивидуальных» респондентов), туристических агентств (29%), государственные учреждения и организации общественного сектора (19%); 7% «неиндивидуальных» респондентов представляют НПО и другие организации.

В общем, людям, действующим через посредников, намного реже [2] отказывали в выдаче визы, чем тем, кто подавал документы лично. Так как опыт людей, не принимающих лично участия в визовой процедуре в консульствах, не сравним с опытом респондентов, которые в действительности прошли через всю процедуру, представленный ниже анализ касается только последних.

Значение гражданства

Государства Шенгенской зоны [3] отклоняют гораздо больший процент индивидуальных визовых заявлений с четырех восточноевропейских стран, которые были объектами изучения, чем страны, не входящие в Шенгенскую зону, т. е. Чехия, Польша и Литва. Однако существует значительная разнородность и внутри Шенгенской зоны: французские консульства отклонили 22% кандидатов, подающих документы индивидуально, тогда как финны – только 3,5%. Таким образом, некоторые страны (Финляндия) проводят политику, более похожую на политику стран, не входящих в Шенгенскую зону, чем на политику членов Шенгенского соглашения [4].

Таблица 1. Процент отказов индивидуальным заявителям

	Франция	Великобритания	Германия	Великобритания	Бельгия	Финляндия	Польша	Литва	Среднее
Беларусь	32,1%	44,0%	26,2%	15,4%	–	–	0,0%	0,0%	19,6%
Украина	38,9%	21,6%	18,2%	4,8%	5,2%	6,9%	2,8%	0,0%	12,3%
Молдова	12,9%	12,5%	5,4%	–	–	–	0,0%	–	7,7%
Россия	4,8%	0,0%	0,0%	0,0%	3,3%	0,0%	0,0%	0,0%	1,0%
Среднее	22,2%	19,5%	12,5%	6,7%	4,3%	3,5%	0,7%	0,0%	–

 

Эти оценки могут отличаться от официальных данных об отказах, выданных отдельными странами в период проведения исследования. В таблице показаны только данные по заявлениям клиентов, действующих в качестве частных лиц и от собственного имени. Эти люди – это примерно 2/3 всех клиентов, причем их заявления составляют менее половины всех заявлений (это является следствием факта, что организации-посредники обычно подают по несколько заявлений).

Кому чаще всего отказывают в выдаче визы?

При рассмотрении заявителей из четырех восточноевропейских стран, факторами, оказывающими наибольшее влияние на получение визы, являются: гражданство кандидатов, наличие или отсутствие работы, возраст и пол [5].

Хорошо быть россиянином и плохо быть белорусом. Только 2% россиян отказывают в выдаче виз, тогда так 28% граждан Беларуси отвергаются западной визовой системой. Процент украинцев и молдаван, которым отказано в выдаче виз, это соответственно 14% и 10% (рисунок 2).

Процент отказов в зависимости от гражданства заявителя

Рисунок 2. Факторы, влияющие на отказ в выдаче визы: гражданство

Процент отказов в зависимости от профессионального статуса заявителя

Рисунок 3. Факторы, влияющие на отказ в выдаче визы: наличие работы

Процент отказов, полученных безработными и студентами

Рисунок 4. Факторы, влияющие на отказ в выдаче визы: место работы и образование

Западноевропейские страны отдают предпочтение кандидатам, имеющим работу: только 8% кандидатов из этой группы получают отказ, тогда как отказывают 19% безработных, 18% студентов и 15% пенсионеров (рисунок 3).

Если сравнить уровни отказов безработным и студентам в отдельных странах ЕС, становится заметно, что охрана рынка труда явно приоритет французской политики (рисунок 4).

Наравне с гражданством и наличием работы пол также является важным фактором, влияющим на решение о предоставлении визы. У мужчин в два раза меньше шансов на получение визы, чем у женщин –  16% и 9% отклоненных заявлений соответственно (рисунок 5).

Процент отказов в зависимости от пола заявителя

Рисунок 5. Факторы, влияющие на отказ в выдаче визы: пол

Детальные критерии отказа выдачи виз

Однако сомнительно, что гражданство и возраст целенаправленно используются чиновниками консульств стран Западной Европы в качестве категорий отбора. Действительно, некоторые комбинации демографических факторов являются более значимыми, чем непосредственное влияние гражданства и пола, взятых по отдельности. Поэтому исследованные консульские системы не дискриминируют просто белорусов или украинцев, а мужчин из этих стран. Эти системы были созданы для защиты рынков труда от нелегальных экономических мигрантов: таким образом, чем выше показатель отклонения заявлений о получении визы в данной стране, тем больше процент мужчин из этой страны, которым отказано в выдаче визы (рисунок 6).

Процент отказов в зависимости от гражданства и пола 

 

Рисунок 6. Факторы, влияющие на отказ в выдаче визы: гражданство и пол

Во время исследования мы разговаривали с теми, кто получил отказ в выдаче визы. Трудно понять причины некоторых из этих отказов. Многим людям, желающим поехать по частным приглашениям, отказывают выдать визу, часто не объясняя причины, что вызывает понятное беспокойство заявителей. Представляем ниже истории некоторых из встреченных нами людей:

Мужчина, 32 года, предприниматель, директор фирмы, по образованию менеджер. Не женат. Цель его выезда – навестить родственников (сестру и мать). Обратился за визой во французское консульство в Минске как частное лицо. Его мать и сестра легально пребывают во Франции, сестра работает, мать безработная. Он был во Франции уже семь или восемь раз. Он сказал, что ни у него, ни у его семьи никогда не было проблем с властями. Он никогда не работал в стране, входящей в состав Европейского Союза. В его паспорте есть ранее полученные визы в страны Европейского Союза. В выдаче визы отказано. Причин не сообщили.

Инженер из Минска, 51 год, обратился за визой в немецкое консульство как представитель фирмы. Женат, есть сын. Он поддерживает долговременные служебные контакты еще с времен СССР, ездил в командировки в Германию. Эти поездки были кратковременными – около 3 дней, один раз в месяц, в сумме 12 пребываний в год по служебным делам. У респондента нет в Германии никаких родственников, он никогда не работал в странах Европейского Союза. Его сын в течение года учился в одной из стран ЕС. Сейчас его сын работает в Беларуси в другой фирме. У сына есть немецкая годовая многократная виза. Ни заявитель, ни кто-либо из его родственников не нарушал закон в странах ЕС. В паспорте респондента есть ранее выданные визы, последняя виза в Германию была выдана сроком на один год. Его заявление было отклонено.

Процент отказов в зависимости от пола и возраста

Рисунок 7. Критерия отказа: пол и возраст

Кроме экономических причин отклонения заявлений о получении визы, важную роль играет комбинация пола и возраста: притом, что мужчинам чаще отказывают в выдаче визы, молодым женщинам отказывают заметно чаще, чем женщинам старше 25 лет (рисунок 7). Возможно, это результат политики предотвращения преступности и торговли людьми, но нужно также принять во внимание человеческий аспект таких решений. Женщины, которым отказано в визе, подчеркивали, что они чувствуют себя обиженными тем, что с ними обращаются как с потенциальными проститутками.

Группа украинских женщин-музыкантов в возрасте от 35 до 40 лет приехала из Ужгорода в Киев (500 км), чтобы получить визу на двухнедельную поездку в Дюссельдорф. Они поют в профессиональном хоре и получили приглашение участвовать в концерте от культурного центра в Дюссельдорфе. Они приезжали в Киев три раза, чтобы привезти дополнительные документы (документы от приглашающей стороны, справки с места работы и о заработной плате). Заявления о выдаче виз были отклонены. Причин не сообщили.

Различия между критериями отказов в разных странах ЕС

Представляется, что для французов молодые люди обоего пола из стран Восточной Европы менее предпочтительны, чем люди старшего возраста, тогда как чиновники британских  консульств отвергают главным образом мужчин, а также, по-видимому, принимают во внимание образование кандидатов. Немецкая система, с высоким процентом отказов, пожалуй, не выбирает какую-либо одну категорию заявителей для решения об отказе в выдаче визы.

Молодость является самым важным фактором при отклонении заявления о получении визы во французских консульствах. Было отказано почти половине (47%) кандидатов в возрасте от 18 до 25 лет (рисунок 8).

Дмытро, 29 лет, танцор балета в Киеве. Он много путешествует, хорошо зарабатывает, посетил Бельгию, Голландию, Германию, Австрию, у него никогда не было никаких проблем с получением визы. Во время одной из поездок он познакомился с девушкой – гражданкой Франции. Так как у него была действительная шенгенская виза, он принял её приглашение и поехал с ней в Париж. После того как он провел с ней некоторое время и познакомился с её родителями, он хотел продолжить с ней встречаться. Они вновь встретились в Брюсселе во время его очередной поездки. После возвращения молодого человека в Киев переписка продолжилась. Через некоторое время девушка послала ему приглашение для того, чтобы он снова приехал к ней в Париж. Его заявление о выдаче визы отклонили; о причинах не сообщили. После вмешательства из Франции он получил визу, но должен был обещать, что явится в консульство после возвращения в Киев.

Поцент отказов в зависимости от возраста 

Рисунок 8. Факторы отказа во французской системе: возраст заявителей

Британская система отдает предпочтение кандидатам с высшим образованием (рисунок 9). По сравнению с кандидатами со средним образованием, высшее образование уменьшает вероятность отклонения заявления более чем в два раза (16% по сравнению с 40%).

У мужчин вероятность получения отказа в системе Великобритании в два раза выше, чем у женщин (30% по сравнению с 15% ).

В отличие от французской и британской немецкая система не использует критерии пола, возраста или какую-либо другую форму отбора кандидатов. По нашему мнению, это положительная сторона этой системы.

Процент отказов в зависимости от образования

Рисунок 9. Факторы отказа в британской системе: образование заявителей

Процент отказов в зависимости от пола

Рисунок 10. Факторы отказа в британской системе: возраст заявителей

Критерии, используемые французской и британской системами, вызывают подозрение, что их работники рассматривают заявления не индивидуально, а в зависимости от принадлежности заявителя к какой-либо группе. Это воспринимается как дискриминация по полу и возрасту и вызывают горечь у жителей Восточной Европы.

 

---

 

Правовые рамки визовой системы ЕС в сравнении с консульской практикой

Цель этого раздела – сравнение общих правовых рамок процесса выдачи виз, вытекающих из Шенгенского соглашения, с практикой работы консульств (источником сравнения являются интервью, проведенные с  работниками консульств избранных стран ЕС [6]). Это сравнение касается не только деятельности стран Шенгенской зоны, но и консульств Соединенного Королевства и стран – новых членов ЕС (которые в скором времени также планируют присоединиться к Шенгенскому соглашению). Мы надеемся, что такое широкомасштабное сравнение позволит выявить лучшие примеры для дальнейшего развития визовых систем.

Согласно Шенгенскому соглашению, страны, к нему присоединившиеся, выдают общие визы, действительные на территории всех государств Шенгенской зоны, внутри которой упразднен пограничный контроль. Вопросы выдачи краткосрочных виз рассматриваются в I разделе [7] соглашения ЕС, это означает, что на них распространяется законодательство ЕС. В то же время правовые нормы, возникшие на основе Шенгенского Соглашения (1985 г.) и Конвенции по внедрению Шенгенского Соглашения (1990 г.) вместе с самими Шенгенскими договорами включены в соглашение ЕС. Таким образом, существуют три группы положений, относящихся к выдаче виз: 1) положения Установочного Трактата Европейского Союза совместно с Шенгенским протоколом, 2) положения Шенгенского соглашения, а также 3) другие положения законодательства ЕС, созданные на основе Шенгенского соглашения в рамках ЕС. В группе изученных нами государств Франция, Бельгия, Германия и Финляндия полностью используют визовое законодательство ЕС, Польша, Литва и Чешская Республика – только его часть, тогда как Соединенное Королевство, которое не присоединилось к Шенгенскому соглашению, вообще его не использует.

Общие консульские инструкции (ОКИ, англ.CCI), являясь частью Шенгенского соглашения, устанавливают правила процедуры и условий выдачи краткосрочных  виз, а Постановление Совета 539/2001/WE определяет список  третьих государств, граждане которых должны иметь визы при пересечении внешних границ, и стран, граждане которых освобождаются от необходимости получения виз. Конвенция по внедрению Шенгенского соглашения устанавливает общие нормы выдачи краткосрочных виз, более подробное описание которых находится в ОКИ. Все третьи страны, в которых велись исследования (Беларусь, Молдова, Россия и Украина), находятся в списке стран, граждане которых должны получать визы для пересечения внешних границ ЕС.

Процедура выдачи Шенгенской визы

Процедура выдачи визы всегда начинается с рассмотрения заполненной стандартной анкеты-заявления о выдаче визы. К заявлению должны быть приложены: действительный документ, в котором можно поставить визу, а также, по мере необходимости, документы, подтверждающие цель и условия планируемой поездки.

Во время процедуры орган, выдающий визу, в первую очередь стремиться выяснить следующее: 1) не будет ли виза использоваться заявителем для таких целей, как нелегальная иммиграция, а также 2) не будет ли пребывание заявителя в государстве Шенгенского соглашения представлять угрозу его безопасности.

Орган может отказать в праве въезда лицу, в отношении которого есть риск возникновения одной из таких ситуаций.

Согласно с ОКИ, общим правилом процедуры выдачи визы является проведение собеседования с заявителем. В некоторых случаях консульство может не проводить собеседования – это происходит, если заявитель является известной личностью, когда расстояние от места жительства до консульства слишком велико и заявитель не подозревается в неблаговидных намерениях, а также в случае групповых поездок, когда заслуживающая доверия организация или учреждение может подтвердить добросовестность этих людей.

В немецких консульствах собеседование является частью стандартной процедуры, исключения случаются редко. Собеседование не проводится, например, тогда, когда иностранец в прошлом уже получал Шенгенскую визу (Киев), а также в случае поездок, организованных в рамках специальных программ (таких как экскурсии для детей из Чернобыля(Минск)). В свою очередь, работник консульства Бельгии в Бухаресте сообщил, что они не проводят собеседований с теми, кого знают сотрудники консульства и кто неоднократно ездил в Бельгию.

Консульства Великобритании в Минске и Кишиневе (Великобритания не входит в Шенгенскую зону) обычно проводят собеседования с заявителями. Представитель консульства в Киеве ответил, что большинство тех, кто в первый раз подает документы на визу, проходят собеседование, но если заявитель ранее получил визу и вернулся в свою страну, не нарушая законодательства, ему не надо снова лично подавать заявление и вся процедура может вестись письменно. В британском консульстве в Москве процедура, как правило, ведется письменно: только с 10% заявителей проводят собеседование (работник консульства утверждает, что это происходит в ситуации, когда документов недостаточно для принятия решения; те, кто подает заявление в первый раз, также могут быть приглашены на собеседование).

В случае с литовскими консульствами не наблюдается единообразия в действиях: консульство в Минске обычно проводило собеседования, тогда как консульство в Москве предварительно идентифицировало тех, с кем проводили собеседование.

Анкетирование заявителей подтверждают неоднородность практики в вопросе принятия решения о проведении собеседования. В Шенгенской группе финские и бельгийские консульства чаще всего отказываются от проведения собеседования (рисунок 1).

Рисунок 1. Процент заявителй, прошедших собеседование

В группе исследованных визовых систем собеседования чаще всего проводились с жителями Молдовы (рисунок 2). Из документов следует, что проведение собеседования с заявителем служит выполнению двух основных функций:

1) оценке того, можно ли верить заявителю, на основании беседы, особенно когда существует подозрение относительно цели его поездки или желания вернуться в страну проживания; здесь представляется особенно важной возможность внутренней непротиворечивости утверждений заявителя;

2) получению некоторой более подробной информации, которую невозможно подтвердить документами.

Рисунок 2. Процент заявителй, прошедших собеседование

Информация, полученная в консульствах, выявляет большие различия в описании причин проведения собеседований с лицами, которые стремятся получить визы. Работник консульства Бельгии в Бухаресте (территориально относящегося также к Молдове) заявил, что беседа проясняет картину фактического состояния дела и дает возможность выяснения возникающих сомнений о личности заявителя, а также помогает в тех случаях, когда в поданных документах содержатся неполные сведения. В немецком консульстве в Киеве утверждают, что собеседование проводится с целью проверки декларируемой цели поездки и намерения заявителя вернуться в страну проживания, согласно с требованиями закона об иностранцах. В немецких консульствах в Минске и Москве наш собеседник напрямую сослался на Шенгенские положения – общую консульскую инструкцию (ОКИ), которая обязывает проводить собеседования. Он добавил, что во время собеседования можно оценить, насколько правдивы декларируемая цель поездки, намерение вернуться, есть ли финансовые средства (имеется в виду на оплату расходов во время поездки) и т. п.

Работник консульства Литвы в Минске сообщил, что главная причина проведения собеседований – определение, необходимости приложения к заявлению дополнительных документов, а сотрудница чешского консульства в качестве причины назвала проверку подлинности документов, представленных заявителем.

Целью визовой процедуры, согласно ОКИ, является отсев тех заявителей, которые сообщают ложную цель поездки, например туризм, учеба, бизнес или посещение родственников, чтобы иметь возможность въехать на территорию стран ЕС и остаться там на постоянное место жительства. ОКИ перечисляет группы риска: безработные, люди без постоянного дохода и т. п.

Можно предположить, что главным источником информации об обстоятельствах, связанных с иммиграционным риском, будут документы, подаваемые в процессе визовой процедуры. Количество и вид требуемых документов отличаются в каждом индивидуальном случае в зависимости от величины риска нелегальной иммиграции и от ситуации в стране проживания заявителя, поэтому список требуемых документов может значительно отличаться. В ОКИ подробно описаны разного рода материальные подтверждения, которые может потребовать орган. Документами, подтверждающими цель поездки, могут быть приглашение или командировочное удостоверение, документы, подтверждающие обеспечение проезда, – обратный билет, средства на бензин и страховка на автомобиль. Документы, подтверждающие наличие временного жилья – заказ места в гостинице, справка от местных властей о том, что заявитель остановится у частного лица или организации. Доказательствами наличия средств на поездку могут быть наличные, чеки, кредитные карточки. Количество средств должно быть пропорционально длительности и цели планируемого пребывания, а также стоимости жизни в стране пребывания [8].

Другими документами, которые могут потребовать от заявителя, могут быть справка о прописке и доказательство связей заявителя со страной проживания, документы, подтверждающие социальный и профессиональный статус заявителя, из которых последние два являются очень неопределёнными.

Следствием существования в ОКИ такого большого списка документов, которые может потребовать консульство, является применение консульствами стран Шенгенской группы очень разных процедур, а также отсутствие ясности в списке обязательных документов и частая практика направления заявителей за дополнительными документами.

Что касается оценки заявителей с точки зрения государственной безопасности, то основным, если не единственным источником информации являются данные из системы SIS (Шенгенская информационная система) и сведения, полученные благодаря локальному сотрудничеству консульств.

Сотрудники консульств некоторых стран-членов Шенгенского соглашения высказали различные мнения о сотрудничестве между консульствами. Согласно сотруднику бельгийского консульства в Москве, это сотрудничество включает в себя информирование других  консульств (как членов Шенгенского соглашения, так и не присоединившихся к нему стран) с помощью электронной почты об отказах в выдаче виз,  регулярные встречи представителей консульств (как Шенгенской зоны, так и других) и специальные встречи представителей консульств стран Шенгенского соглашения, организуемых страной-председателем ЕС. Совершенно другая картина нарисована работником консульства Бельгии в Будапеште: по его мнению, сотрудничество нерегулярно и имеет неформальный характер. Сотрудники немецких консульств сообщили, что они обмениваются данными с посольствами других стран Шенгенского соглашения (сотрудничество в рамках системы SIS – Шенгенской информационной системы), включая данные об индивидуальных случаях, особенно касающихся заявителей, представляющих угрозу безопасности или заявлений, к которым прилагаются фальшивые документы (все случаи отказов в выдаче визы вносятся в базу данных SIS). Все служащие британских консульств подчеркивали, что они не передают каких-либо индивидуальных данных (сотрудник британского консульства в Минске сказал, что они обращают особое внимание на охрану личных данных заявителей и что он не может вспомнить ни одного случая, когда его консульство обратилось в другое консульское представительство за информацией о заявителе). Британские консульства обменивались с другими представительствами общими данными по миграционным тенденциям и риску подделки документов. Встречи  консульских работников проходят регулярно (в Москве – каждые 6 недель) или нерегулярно (Киев, Минск). Сотрудник консульства Литы в Москве сообщил, что сотрудничество заключается в неформальных встречах с представителями консульств других стран Европейского Союза и обмене информацией по электронной почте. Служащие чешских консульств в Минске и Киеве утверждали, что консульства не обмениваются информацией (такую деятельность ведет полиция).

Согласно Шенгенскому законодательству, визовая процедура направлена на обнаружение угрозы торговли людьми и борьбы с ней. Методы выявления случаев торговли людьми варьируются.

Сотрудник бельгийского консульства в Бухаресте считает торговлю людьми частым явлением в регионе, где находится консульство. Чтобы ограничить торговлю людьми, консульство в Бухаресте особенно тщательно анализирует документы молодых женщин, особенно девушек, которые хотят работать помощницами по хозяйству или гувернантками (так как существует опасность, что их принудят заниматься проституцией), а также случае выдачи виз детям (вследствие возможности их продажи для нелегального усыновления). Во всех этих случаях собеседования проводятся особенно тщательно, при этом консульство сравнивает ответы заявителя с информацией из страны. Однако работник этого представительства утверждает, что большинство пострадавших от торговли людьми были привезены в Бельгию нелегально, без визы. Другие консульства Бельгии не были в состоянии ответить, насколько распространена торговля людьми, и мало делали для ее предотвращения (распространение листовок Международной организации по вопросам миграции или местных НПО). Сотрудники консульств Германии (и Литвы) не ответили на вопрос, насколько широко распространена торговля людьми, какие меры принимаются для ее предотвращения (служащий немецкого консульства в Киеве сказал, что за противодействие торговле людьми несет ответственность страна, в которой находится консульство, несмотря на это, некоторые работники консульства участвуют в семинарах по борьбе с торговлей людьми, проводимых организациями, занимающимися этой проблемой).

Работники британских консульств заявили, что проблема торговли людьми не находится в их компетенции (служащий консульства в Москве сказал, это вообще не относится к его компетенциям). Они утверждали, что это проблема организаций, занимающихся миграцией, и она связана более с нелегальной миграцией (те, кто в нее вовлечены, обычно не подают заявления на визу). Однако один из работников консульства в Минске дал исчерпывающую информацию о средствах предотвращения торговли людьми при выдаче виз. Например, при получении визы ребенком требуется согласие обоих родителей. Компьютерная система предупреждает о случаях, когда один человек в Великобритании дает много приглашений для иностранцев. Кроме этого, нет никаких формальных процедур, и вся система надеется на опыт сотрудников иммиграционной службы (Entry Clearance Officers), которые должны распознавать подозрительные случаи.

Работник чешского консульства в Украине утверждал, что основным и достаточно эффективным методом предотвращения торговли людьми является распространение информации о формах легального трудоустройства (листовки организации  La Strada, информация в местной прессе).

ОКИ предусматривает стандартную процедуру информирования стороны о причинах отказа в выдаче визы, однако обязанность давать такую информацию регулируется внутренним законодательством. Отсутствие в ОКИ норм по этому вопросу приводит к тому, что большинство заявителей никогда не узнают о причинах отказа в выдаче визы. Анкетирование показало, что в консульствах Франции и Германии отсутствует практика информирования о причине отказа. Ниже представлены данные о доле заявителей, которым не сообщили о причине отказа (рисунок 3).

Консульства Бельгии по закону обязаны предоставить письменную информацию о причинах отказа в выдаче визы, включая сведения о том, как можно обжаловать решение об отказе в выдаче визы. Работники немецких консульств сообщили, что они не обязаны объяснять причины отклонения заявлений и что иностранцы не информируются об этих причинах “в принципе”.

Британские консульства сообщают о причинах отказа письменно. Работник британского консульства в Минске сказал, что объяснение пишется сначала на английском языке, но его содержание оглашается по-русски при получении решения в консульстве. Сотрудник британского консульства в Москве отметил, что решение зачитывается при личном получении документов заявителем, но процедура движется в сторону полностью письменной коммуникации. С 1 апреля 2006 года консульство начинает работать по новым правилам: некоторые функции, связанные со сбором заявлений и документов, будут переданы частной фирме. В случае существования явных причин для отказа в выдаче  визы, вся процедура будет ввестись в письменном виде и собеседование не будет проводиться.

Литовское консульство в Минске не сообщает причин отказа, но работники консульства Литвы в Москве устно информируют заявителя о причинах отказа в выдаче визы в том случае, если отказ вызван формальными причинами, например отсутствием некоторых требуемых документов или ошибкой в визовом заявлении. Эта информация сообщается для того, чтобы заявитель смог подать новые, исправленные документы для получения визы. В других случаях работники консульства не могут сообщать причины отказа. Кроме того, заявители, получившие отказ, могут потребовать письменного объяснения причин отказа, но консульство не обязано удовлетворить это требование. Чешские консульства (Минск, Киев) только в исключительных случаях дают информацию о причинах отказа в выдаче визы и только в устном виде.

Рисунок 3. Заявители, которым не сообщили причины отказа

Право на апелляцию, так же, как и информация о причине отказа в выдаче визы, зависит от внутреннего законодательства стран – членов Шенгенского  соглашения (ОКИ).

Согласно сообщению сотрудника бельгийского консульства в Москве, бельгийские законы оговаривают, что заявитель, которому отказано в выдаче визы, имеет право апелляции в орган, действующий в составе Министерства внутренних дел (Dienst Vreemdelingenzaken), и в Государственный Совет (Raad van State), выполняющий функции административного суда, в течение 60 дней. Условием рассмотрения апелляции является наличие адреса для корреспонденции в Бельгии, это может быть например адрес адвоката, представляющего иностранца. В случае с немецкими консульствами, заявители могут воспользоваться процедурой апелляции внутри структуры консульства (II инстанция, письменно, в течение одного года). Если решение остается в силе, заявитель получает письменную информацию о причинах отказа и о том, какие дальнейшие действия он может предпринять. Тогда можно подать жалобу в соответствующий административный суд в Германии. Сотрудник консульства в Минске сказал, что можно подать жалобу в немецкий суд сразу, не используя внутреннюю процедуру апелляции в консульстве. Служащие британских консульств сообщили, что право на апелляцию относится только к некоторым визам. Консульский работник в Москве уточнил, что право на апелляцию не действительно в случае краткосрочных виз (дающих право на пребывание на срок менее чем 6 месяцев), если только целью поездки не является посещение членов семьи. Однако в случае долгосрочных виз (срок пребывания более 6 месяцев), заявитель имеет право апелляции в Иммиграционный суд, при посредничестве UK visas, подразделения британского Министерства внутренних дел. После получения апелляции Иммиграционный суд запрашивает в консульстве материалы дела и на  их основании выносит решение. Однако консульство, в которое поступила апелляция, самостоятельно может принять решение удовлетворить её.

Более того, как объяснил сотрудник консульства в Кишиневе, каждое отрицательное решение должно быть проверено и утверждено (независимо от того, кто принял решение) руководителем иммиграционной службы Entry Clearance. Заявители не могут подать апелляцию, если решение об отказе в выдаче визы принято консульствами Литвы и Чешской Республики. 

 

---

 

Резюме к исследованию в сфере визовой политики стран ЕС

Основные данные, полученные в проведенном исследовании

Несмотря на некоторую унификацию в пределах Шенгенской системы, визовые системы стран Европейского Союза сильно отличаются друг от друга с точки зрения  и законодательства (если решение вопроса оставляют внутреннему законодательству), и практической деятельности. В противовес распространенному мнению, что в Шенгенской зоне нет места национальным визовым политикам, мы утверждаем, что такая политика существует и влияет на практику выдачи виз отдельными странами – членами Шенгенского соглашения.

Заявители по-разному оценивают степень сложности визового процесса разных стран ЕС. Оказывается, что внутри Шенгенской системы, с одной стороны, существуют  процедуры, дружественные заявителям (примером чего служат консульства Финляндии), с другой стороны – сложные и непонятные (это показывает пример Франции).

Наше исследование показало, что процент отказов в выдаче визы отличается в разных странах – Беларуси, Молдове, России и Украине (это относится к заявлениям, подаваемым индивидуально, не при посредничестве туристических агентств). Эти различия, рассчитанные для всей Шенгенской группы и варьируются от 2% отказов заявителям из России до 28% отказов белорусским гражданам (доля отказов для украинцев – 14%, для молдаван – 10%). Исследования также показали, что страны Шенгенского соглашения по отдельности применяют разные практики отказов в выдаче виз.

Охрана рынка труда, вероятно, является причиной частых отказов молодым людям и студентам. Однако важно осознать, что отказ в праве на путешествие может вызвать среди граждан Восточной Европы чувство дискриминации и отвержения; это противоречит декларациям открытости и сотрудничества с соседями, провозглашаемыми европейскими лидерами. Стоит помнить, что именно эти люди – образованные, предприимчивые, стремящиеся познать мир – представляют проевропейски ориентированную часть общества.

Проводимый нами мониторинг неожиданно для нас показал, что оценка обременительности визовой процедуры заявителями в большей степени зависит от отношения работников консульств, а не от таких «объективных» факторов, как время ожидания в очереди или процент отклоненных заявлений. Наши соседи по восточной границе более склонны терпеть организационные проблемы и скромную инфраструктуру консульств, но не могут игнорировать поведение служащих, которое они считают непрофессиональным или недружественным. Те консульства, которые дают неточную информацию и навязывают процедуры, которые не понятны для заявителей, чьи решения рассматриваются как произвол, получили самые низкие оценки.

Имидж Европейского Союза в глазах восточных соседей  в значительной степени создается визовой политикой ЕС, так как именно эта политика касается сотен тысяч обычных граждан этих стран. Консульские процедуры и практика воспринимаются гражданами Восточной Европы как сверка деклараций о дружественных контактах с настоящими намерениями стран-членов ЕС. Поэтому нам кажется важным проведение регулярного мониторинга консульских представительств и постоянное повышение стандартов обслуживания заявителей.

Рекомендации

Целью долгосрочной политики ЕС по отношению к странам Восточной Европы должно быть установление безвизового режима. В ближайшей перспективе необходимы изменения, облегчающие получение виз и минимизация связанных с этим неудобств. Некоторые из предлагаемых рекомендаций требуют внесения изменений в ОКИ, но большая их часть согласуется с Шенгенским договором, необходима только модификация визовой практики, которая, как показывает наш мониторинг, развивается в различных направлениях у стран–членов ЕС.

Отношение сотрудников консульств

На первый взгляд незначительный фактор – профессиональное и вежливое обращение – очень сильно влияет на восприятие визовой процедуры в целом. Странам–членам ЕС следует приложить старания, чтобы работники консульств были не только экспертами в визовой процедуре, но и характеризовались высокой личной культурой и соответствующими навыками межличностного общения. Большую роль могут сыграть тренинги, которые позволят сотрудникам консульств осознать важность вежливого отношения к заявителям и покажут на практике, как осуществляется профессиональное обслуживание. Это относится не только к сотрудникам консульской службы каждой страны, но и к местному персоналу, работающему в окошках, а также к службе охраны.

Клиенты консульств хотят получать достоверную информацию. Улучшение методов информирования заявителей является одним из условий совершенствования я процедуры в целом. Консульствам следует создать стандартную полную информационную подборку для тех, кто собирается подавать заявление на визу, и разместить ее на информационных стендах, в бесплатных листовках, в Интернете, а также сообщать по телефону. Формуляры анкет и примеры их заполнения должны быть доступны не только в здании консульства, но и снаружи (без необходимости стоять в очереди), а также на веб-странице. Создание отдельного информационного окошка и выделение одного сотрудника для информирования посетителей на местном языке было бы удачным решением (пока что только немногие консульства это практикуют). Установление унифицированных методов информации и унифицированных списков требуемых документов (как можно более кратких; ниже мы даем больше информации на эту тему) для всей Шенгенской зоны значительно упростит процедуру для заявителей.

Улучшение организации предварительного этапа визовой процедуры

Негативное восприятие процесса получения визы относится прежде всего к действиям, предваряющим собственно визовую процедуру (получение формуляра анкеты, ожидание в очереди для записи на прием документов и подача документов). Консульства должны взять на себя ответственность за эти «несущественные» этапы (очереди), к тому же имеющие место в основном за пределами территории консульства. Необходим мониторинг очередей и контроль поведения охраны консульств. Нужно дать возможность заявителям подавать документы в удобное для них время без ожидания в очереди (запись по телефону, через Интернет или с помощью электронных устройств, установленных перед консульствами).

Сокращение длительности визовой процедуры и уменьшение количества посещений консульства

Проблемой является не только длительность процедуры, но и количество посещений консульства, необходимых для получения визы. Необходимость несколько раз посещать консульство очень обременительна, так как консульства расположены в большинстве случаев далеко от места жительства заявителя.
Уменьшение количества посещений должно идти параллельно с сокращением времени визовой процедуры. Даже если для получения визы достаточно только двух визитов, в ситуации, когда между ними будет длительный промежуток, заявитель этого не оценит.

Необходимо отказаться от практики требования подачи дополнительных документов заявителями. В каждом таком случае консульствам следует принимать документы, высланные почтой, обычной или электронной.  Сокращение визовой процедуры можно достичь уменьшением времени, необходимого работникам консульства для рассмотрения одного заявления (некоторые примеры приведены ниже).

Ограничение списка необходимых документов

По нашему мнению, требования, относящиеся к объему информации и списку прилагаемых документов, должны быть намного упрощены. Список документов может быть сокращен и должен включать в себя только те документы, которые действительно необходимы. Обширный список, содержащийся в ОКИ, предоставляет консульствам неоправданно много свободы в определении списка необходимых документов. Это часто ведет к тому, что заявителям нужно возвращаться за дополнительными документами, о необходимости которых им не сообщили на первом этапе визового процесса. Нужно отказаться от требования предоставления документов, подтверждающих наличие недвижимости в стране проживания, или справки об уровне дохода того, кто приглашает заявителя, или согласия университета на выезд студента.

Возможность отказа от процедуры собеседования

Практика проведения собеседования с желающими совершить поездку в страну, входящую в Шенгенское соглашение, оказалась достаточно разнородной. Обычно цель такого собеседования – выяснение существенных обстоятельств, которые нельзя выяснить с помощью информации, содержащейся в анкете и приложенных документах. Однако в некоторых консульствах собеседования являются только формальностью и не дают дополнительной информацию служащему, принимающему решение. Отказ от процедуры собеседования в очевидных случаях и более подробное интервью, когда возникают сомнения, было бы хорошей практикой. Большая свобода консульств в этом вопросе должна  быть закреплена в законодательстве (например, собеседование не проводится, если кто-либо повторно подает заявление о получении визы данной страны).

Упрощение процедуры для лиц, повторно подающих документы

Для людей, которые уже получали визу и обращаются повторно в течение 2-3 лет, следует упростить визовую процедуру (если они не нарушили закон). Можно применять следующие подходы: не проводить собеседования, сократить список документов, прилагаемых к заявлению и приглашению, и ввести возможность письменного контакта, без посещения консульства. Выдача долгосрочных многократных виз тем, кто не имеет судимостей и часто выезжает в страны ЕС, должна быть общепринятой практикой.

Отказ от обязанности заявителей регистрироваться в консульстве после возвращения в страну проживания

Наши исследования выявили повторяющиеся случаи, когда виза выдавалась с условием, что заявитель отметится в консульстве после возвращения в страну проживания. При этом заявители чувствуют, что с ними обращаются как с людьми второго сорта, и, что хуже всего, напоминает советские времена, когда после возвращения из-за границы нужно было отметиться и отдать паспорт. Эта практика также увеличивает длительность визовой процедуры, так как вместо того, чтобы рассматривать заявления и документы, консульства занимаются регистрацией получателей визы, вернувшихся из-за границы.

Обязанность объяснения причины отказа в выдаче визы

Среди изученных консульств только бельгийские и британские представительства обязаны письменно сообщать о причинах отказа, тогда как немецкие и французские не информируют о причинах такого решения. С другой стороны, консульства Литвы, Чешской Республики и Польши применяют такую процедуру только в исключительных случаях. Объяснение решения об отказе выдачи визы имеет большое значение для заявителя: с одной стороны, это дает возможность подготовить другую, правильно заполненную анкету (или апелляцию, если это возможно в данной системе), с другой стороны, создает положительный имидж консульства как дружественного, открытого и «прозрачного» учреждения. Информирование о причине отказа способствует также, хотя и не непосредственно, тому, что принимаемые решения менее субъективны: чиновник обязан кратко и логично обосновать причины своего отказа предоставить визу.

Применение права на апелляцию

Важным фактором оценки визовой процедуры является право апелляции по решению об отказе в предоставлении визы. В рассмотренных нами странах иностранец может подавать апелляцию по решениям, вынесенным представительствами Бельгии, Германии и Великобритании, причем  в последнем случае только по отношению к долгосрочным визам. Несомненно, право на обжалование имеет ключевое значение для обеспечения правильной визовой процедуры, к тому же это ограничивает произвол консула в принятии решений и связанные с этим злоупотребления властью. Ни возможность обжалования решения, ни обязательное объяснение причин отказа не регулируются  Шенгенским законодательством. Введение  их в Общие консульские инструкции в качестве обязанностей консульств стало бы значительным улучшением визовой процедуры.

Сокращение очередей

Ни в одном из консульств, где велись наблюдения, ожидающие снаружи люди не обеспечены сидячими местами или укрытиями от непогоды. Трудно найти эффективное и удобное решение в ситуации, когда число ожидающих – несколько десятков, иногда – несколько сотен людей, однако использование описанных элементов сможет значительно улучшить процедуру в целом и сократить очереди. Необходимо введение всех возможных методов, позволяющих заявителям договариваться о конкретном времени посещения.

Расстояния от места жительства респондентов до ближайшего консульства для граждан четырех изученных стран очень велики. Кроме увеличения количества консульств, можно использовать простое решение – координацию действий различных представительств, что давало бы возможность получить визу в консульстве страны ЕС, расположенном ближе всего к месту жительства независимо от  того, принадлежит ли это представительство стране, в которую едет заявитель (эта процедура должна стать частью Шенгенских стандартов, а не двусторонних договоров, которые заключаются в настоящее время только в исключительных случаях). В будущем может быть реализована идея евроконсульств.

Членство Польши и других стран, недавно вступивших в ЕС, в Шенгенском соглашении

Существующая визовая система Республики Польша, применяемая к гражданам соседних стран, расположенных к востоку от Польши, основана на принципе  легкой и бесплатной выдачи виз гражданам Украины, Молдовы и гражданам России, проживающим в Калининградской области, а также дешевых виз для россиян и белорусов (краткосрочная виза стоит 12 долларов США в России и 6 долларов в Беларуси). Целью существующих упрощений в получении визы является не только стремление облегчить развитие интенсивного трансграничного обмена и сотрудничества, но и подача политического сигнала о том, что расширение Европейского Союза не направлено против восточных соседей и не ведет к новому противостоянию.

При рассмотрении масштаба индивидуальных передвижений из Беларуси и Украины в Польшу (например, в течение 2004 года польские консульские учреждения в странах, расположенных на востоке от Польши, выдали более миллиона виз гражданам Беларуси, России и Украины), мы видим, что больше всего виз получили граждане Украины (575 471). За тот же период немецкие «восточные» консульства выдали гражданам трех вышеназванных стран немногим более полумиллиона виз, в том числе 123 434 виз гражданам Украины, что составляет одну четвертую от количества виз, выданных польскими консульствами. Масштаб передвижения людей в Польшу из соседних стран показывает, что последствия введения оплаты виз, принятой в Шенгенской зоне, и введение препятствий в доступе к визам были бы действительно драматическими.

Такие шаги, кроме негативных последствий для тысяч людей, выезжающих за границу, показали бы негативный образ Европейского Союза; это было бы скорее наказанием, чем наградой Украине  за её демократические изменения, Молдове – за её проевропейские стремления, а также лишило бы жителей российского анклава в ЕС важной для них  привилегии получения бесплатных виз в Польшу и Литву и, наконец, могло привести к большей изоляции белорусов.

Необходимо приложить все старания, чтобы предотвратить ситуацию, в которой присоединение Польши, а также Словакии, Чехии, Венгрии и балтийских стран к Шенгенскому соглашению привело бы к ухудшению условий поездок граждан Восточной Европы в Польшу и другие новые присоединившиеся страны. Для этого может потребоваться дискуссия о Шенгенском соглашении со странами, сегодня входящими в его состав, а также поиск решений относительно национальных (долговременных) виз.

Долговременные визы (на срок более 3 месяцев) не являются предметом гармонизации и остаются в ведении стран, входящих в Шенгенскую зону. Они действительны только на территории страны, выдавшей визу (и при транзите в других странах Шенгенской зоны). Обладатель такой визы может легко въехать в страну ЕС, однако риск санкций при обнаружении проступка (запрет въезда  на территорию ЕС в течение нескольких лет) должен служить достаточным предотвращающим средством. Выдача долговременных виз может быть важным механизмом политики по отношению к нашим восточным соседям. Страны Западной Европы могут опасаться, что использование национальных виз увеличит риск миграции из Украины, поэтому этот вопрос должен стать темой политического диалога между новыми и старыми странами–членами ЕС. Добрые намерения Польши и остальных государств, недавно присоединившихся к ЕС, должны быть подтверждены введением эффективного механизма контроля с целью мониторинга использования национальных виз в заявленных целях.

Для предоставления гражданам соседних стран возможности получения долговременных виз, визовая политика Республики Польша должна сочетаться с миграционной политикой и облегчением легального трудоустройства иностранцев в Польше. В настоящее время множество людей, приезжающих в Польшу по туристической визе, работают нелегально (особенно в таких областях, как сельское хозяйство, помощь в ведении домашнего хозяйства, строительство). Вероятно, что после присоединения к Шенгенской зоне существующие сегодня либеральные практики выдачи краткосрочных виз будут ограничены. Первым последствием осуществления такого сценария будет урон, нанесенный многим отраслям экономики, если снизится сегодняшний уровень въездов в страну. Во-вторых, многие люди, которые сейчас приезжают на временное пребывание, могут решиться на нелегальное пребывание в Польше, опасаясь проблем с получением новой визы. Открытие легальных путей трудоустройства для иностранцев и выдача на этом основании национальных виз, а также реализация предлагаемых изменений в процедурах выдачи виз необходимы для предотвращения вызванного членством в Шенгенской зоне ухудшения ситуации граждан Восточной Европы, желающих посетить Польшу и другие страны ЕС.

 

 

---

 

1. Объекты и методология исследования более подробно описаны в Приложении I; анкета, использованная в опросе, размещена на сайте  в Приложении IV; детальное рассмотрение модели оценки обременительности визовых систем при средних значениях данных факторов (уровень отказов и демографическая характеристика респондентов) доступно в электронном виде на нашей сайте openborders.pl в Приложении VI (Приложения от  IV до VII доступны только в электронной версии). 

2. В Приложении III находится таблица, показывающая процент отказов при посредничестве в получении виз коммерческих фирм, туристических агентств, организаций общественного сектора и НПО.

3. Хотя Великобритания не входит в Шенгенскую зону, ее визовая политика более ограничительна, чем политика других стран Шенгенской зоны. Для облегчения статистического анализа мы объединили Великобританию с шенгенскими странами. Исключение Великобритании из этого сравнения не повлияло на значимость разницы (Приложение 1, 1b).

4. Подробности статистических расчетов размещены на нашем сайте openborders.pl в Приложении VII к настоящему отчету (таблицы 1a и 1b).

5. Больше информации – в Приложении VII (таблица 2a), доступном в электронной форме на сайте openborders.pl.

6. Интервью с работниками консульств, которые являются частью этого исследования, провели эксперты, сотрудничающими с Фондом имени Ст. Баторы: Ульрике Раб (Великобритания), Ондрей Сокуп (Чешская Республика), Кристьев Ванворден (Бельгия), Алмут Вардеманн (Германия). В комментарий включены интервью с работниками следующих консульств: бельгийских в Москве, Киеве, Бухаресте (последнее обслуживает граждан Молдавии), немецких в Киеве, Минске и Москве, британских в Москве, Кишиневе, Минске и Киеве, литовских в Москве, Минске и Киеве и чешских в Киеве и Минске. Мы получили официальный отказ французского МИДа в проведении интервью с работниками французских консульств. Работники консульств отвечали на вопросы по-разному. Некоторые протоколы интервью содержали довольно подробные ответы на вопросы, на которые в других протоколах  вообще не было ответов. Кроме того, даже в консульствах одной страны часть работников подробно отвечала на те вопросы, на которые другие сотрудники отказывались отвечать, объясняя это, тем, что, по их мнению, эта информация была секретной. Кроме того, некоторые ответы были очень лаконичны или неоднозначны, что часто делало невозможным определение действительной ситуации.

7. Постановлением Амстердамского трактата вопросы выдачи краткосрочных виз перенесены из III в I раздел соглашения ЕС.

8. Сумма определяется ежегодно каждым государством. Например, Франция требует иметь сумму, эквивалентную минимальной зарплате за один день (SMIC); так, 1 июля 2002 года показатель  SMIC равнялся 47,80 евро.

Фонд им. Стефана Батория