Резюме к исследованию в сфере визовой политики стран ЕС

Основные данные, полученные в проведенном исследовании

Несмотря на некоторую унификацию в пределах Шенгенской системы, визовые системы стран Европейского Союза сильно отличаются друг от друга с точки зрения  и законодательства (если решение вопроса оставляют внутреннему законодательству), и практической деятельности. В противовес распространенному мнению, что в Шенгенской зоне нет места национальным визовым политикам, мы утверждаем, что такая политика существует и влияет на практику выдачи виз отдельными странами – членами Шенгенского соглашения.
Заявители по-разному оценивают степень сложности визового процесса разных стран ЕС. Оказывается, что внутри Шенгенской системы, с одной стороны, существуют  процедуры, дружественные заявителям (примером чего служат консульства Финляндии), с другой стороны – сложные и непонятные (это показывает пример Франции).
Наше исследование показало, что процент отказов в выдаче визы отличается в разных странах – Беларуси, Молдове, России и Украине (это относится к заявлениям, подаваемым индивидуально, не при посредничестве туристических агентств). Эти различия, рассчитанные для всей Шенгенской группы и варьируются от 2% отказов заявителям из России до 28% отказов белорусским гражданам (доля отказов для украинцев – 14%, для молдаван – 10%). Исследования также показали, что страны Шенгенского соглашения по отдельности применяют разные практики отказов в выдаче виз.
Охрана рынка труда, вероятно, является причиной частых отказов молодым людям и студентам. Однако важно осознать, что отказ в праве на путешествие может вызвать среди граждан Восточной Европы чувство дискриминации и отвержения; это противоречит декларациям открытости и сотрудничества с соседями, провозглашаемыми европейскими лидерами. Стоит помнить, что именно эти люди – образованные, предприимчивые, стремящиеся познать мир – представляют проевропейски ориентированную часть общества.
Проводимый нами мониторинг неожиданно для нас показал, что оценка обременительности визовой процедуры заявителями в большей степени зависит от отношения работников консульств, а не от таких «объективных» факторов, как время ожидания в очереди или процент отклоненных заявлений. Наши соседи по восточной границе более склонны терпеть организационные проблемы и скромную инфраструктуру консульств, но не могут игнорировать поведение служащих, которое они считают непрофессиональным или недружественным. Те консульства, которые дают неточную информацию и навязывают процедуры, которые не понятны для заявителей, чьи решения рассматриваются как произвол, получили самые низкие оценки.
Имидж Европейского Союза в глазах восточных соседей  в значительной степени создается визовой политикой ЕС, так как именно эта политика касается сотен тысяч обычных граждан этих стран. Консульские процедуры и практика воспринимаются гражданами Восточной Европы как сверка деклараций о дружественных контактах с настоящими намерениями стран-членов ЕС. Поэтому нам кажется важным проведение регулярного мониторинга консульских представительств и постоянное повышение стандартов обслуживания заявителей.

Рекомендации

Целью долгосрочной политики ЕС по отношению к странам Восточной Европы должно быть установление безвизового режима. В ближайшей перспективе необходимы изменения, облегчающие получение виз и минимизация связанных с этим неудобств. Некоторые из предлагаемых рекомендаций требуют внесения изменений в ОКИ, но большая их часть согласуется с Шенгенским договором, необходима только модификация визовой практики, которая, как показывает наш мониторинг, развивается в различных направлениях у стран–членов ЕС.

Отношение сотрудников консульств

На первый взгляд незначительный фактор – профессиональное и вежливое обращение – очень сильно влияет на восприятие визовой процедуры в целом. Странам–членам ЕС следует приложить старания, чтобы работники консульств были не только экспертами в визовой процедуре, но и характеризовались высокой личной культурой и соответствующими навыками межличностного общения. Большую роль могут сыграть тренинги, которые позволят сотрудникам консульств осознать важность вежливого отношения к заявителям и покажут на практике, как осуществляется профессиональное обслуживание. Это относится не только к сотрудникам консульской службы каждой страны, но и к местному персоналу, работающему в окошках, а также к службе охраны.
Клиенты консульств хотят получать достоверную информацию. Улучшение методов информирования заявителей является одним из условий совершенствования я процедуры в целом. Консульствам следует создать стандартную полную информационную подборку для тех, кто собирается подавать заявление на визу, и разместить ее на информационных стендах, в бесплатных листовках, в Интернете, а также сообщать по телефону. Формуляры анкет и примеры их заполнения должны быть доступны не только в здании консульства, но и снаружи (без необходимости стоять в очереди), а также на веб-странице. Создание отдельного информационного окошка и выделение одного сотрудника для информирования посетителей на местном языке было бы удачным решением (пока что только немногие консульства это практикуют). Установление унифицированных методов информации и унифицированных списков требуемых документов (как можно более кратких; ниже мы даем больше информации на эту тему) для всей Шенгенской зоны значительно упростит процедуру для заявителей.

Улучшение организации предварительного этапа визовой процедуры

Негативное восприятие процесса получения визы относится прежде всего к действиям, предваряющим собственно визовую процедуру (получение формуляра анкеты, ожидание в очереди для записи на прием документов и подача документов). Консульства должны взять на себя ответственность за эти «несущественные» этапы (очереди), к тому же имеющие место в основном за пределами территории консульства. Необходим мониторинг очередей и контроль поведения охраны консульств. Нужно дать возможность заявителям подавать документы в удобное для них время без ожидания в очереди (запись по телефону, через Интернет или с помощью электронных устройств, установленных перед консульствами).

Сокращение длительности визовой процедуры и уменьшение количества посещений консульства

Проблемой является не только длительность процедуры, но и количество посещений консульства, необходимых для получения визы. Необходимость несколько раз посещать консульство очень обременительна, так как консульства расположены в большинстве случаев далеко от места жительства заявителя.
Уменьшение количества посещений должно идти параллельно с сокращением времени визовой процедуры. Даже если для получения визы достаточно только двух визитов, в ситуации, когда между ними будет длительный промежуток, заявитель этого не оценит.
Необходимо отказаться от практики требования подачи дополнительных документов заявителями. В каждом таком случае консульствам следует принимать документы, высланные почтой, обычной или электронной.  Сокращение визовой процедуры можно достичь уменьшением времени, необходимого работникам консульства для рассмотрения одного заявления (некоторые примеры приведены ниже).

Ограничение списка необходимых документов

По нашему мнению, требования, относящиеся к объему информации и списку прилагаемых документов, должны быть намного упрощены. Список документов может быть сокращен и должен включать в себя только те документы, которые действительно необходимы. Обширный список, содержащийся в ОКИ, предоставляет консульствам неоправданно много свободы в определении списка необходимых документов. Это часто ведет к тому, что заявителям нужно возвращаться за дополнительными документами, о необходимости которых им не сообщили на первом этапе визового процесса. Нужно отказаться от требования предоставления документов, подтверждающих наличие недвижимости в стране проживания, или справки об уровне дохода того, кто приглашает заявителя, или согласия университета на выезд студента.

Возможность отказа от процедуры собеседования

Практика проведения собеседования с желающими совершить поездку в страну, входящую в Шенгенское соглашение, оказалась достаточно разнородной. Обычно цель такого собеседования – выяснение существенных обстоятельств, которые нельзя выяснить с помощью информации, содержащейся в анкете и приложенных документах. Однако в некоторых консульствах собеседования являются только формальностью и не дают дополнительной информацию служащему, принимающему решение. Отказ от процедуры собеседования в очевидных случаях и более подробное интервью, когда возникают сомнения, было бы хорошей практикой. Большая свобода консульств в этом вопросе должна  быть закреплена в законодательстве (например, собеседование не проводится, если кто-либо повторно подает заявление о получении визы данной страны).

Упрощение процедуры для лиц, повторно подающих документы

Для людей, которые уже получали визу и обращаются повторно в течение 2-3 лет, следует упростить визовую процедуру (если они не нарушили закон). Можно применять следующие подходы: не проводить собеседования, сократить список документов, прилагаемых к заявлению и приглашению, и ввести возможность письменного контакта, без посещения консульства. Выдача долгосрочных многократных виз тем, кто не имеет судимостей и часто выезжает в страны ЕС, должна быть общепринятой практикой.

Отказ от обязанности заявителей регистрироваться в консульстве после возвращения в страну проживания

Наши исследования выявили повторяющиеся случаи, когда виза выдавалась с условием, что заявитель отметится в консульстве после возвращения в страну проживания. При этом заявители чувствуют, что с ними обращаются как с людьми второго сорта, и, что хуже всего, напоминает советские времена, когда после возвращения из-за границы нужно было отметиться и отдать паспорт. Эта практика также увеличивает длительность визовой процедуры, так как вместо того, чтобы рассматривать заявления и документы, консульства занимаются регистрацией получателей визы, вернувшихся из-за границы.

Обязанность объяснения причины отказа в выдаче визы

Среди изученных консульств только бельгийские и британские представительства обязаны письменно сообщать о причинах отказа, тогда как немецкие и французские не информируют о причинах такого решения. С другой стороны, консульства Литвы, Чешской Республики и Польши применяют такую процедуру только в исключительных случаях. Объяснение решения об отказе выдачи визы имеет большое значение для заявителя: с одной стороны, это дает возможность подготовить другую, правильно заполненную анкету (или апелляцию, если это возможно в данной системе), с другой стороны, создает положительный имидж консульства как дружественного, открытого и «прозрачного» учреждения. Информирование о причине отказа способствует также, хотя и не непосредственно, тому, что принимаемые решения менее субъективны: чиновник обязан кратко и логично обосновать причины своего отказа предоставить визу.

Применение права на апелляцию

Важным фактором оценки визовой процедуры является право апелляции по решению об отказе в предоставлении визы. В рассмотренных нами странах иностранец может подавать апелляцию по решениям, вынесенным представительствами Бельгии, Германии и Великобритании, причем  в последнем случае только по отношению к долгосрочным визам. Несомненно, право на обжалование имеет ключевое значение для обеспечения правильной визовой процедуры, к тому же это ограничивает произвол консула в принятии решений и связанные с этим злоупотребления властью. Ни возможность обжалования решения, ни обязательное объяснение причин отказа не регулируются  Шенгенским законодательством. Введение  их в Общие консульские инструкции в качестве обязанностей консульств стало бы значительным улучшением визовой процедуры.

Сокращение очередей

Ни в одном из консульств, где велись наблюдения, ожидающие снаружи люди не обеспечены сидячими местами или укрытиями от непогоды. Трудно найти эффективное и удобное решение в ситуации, когда число ожидающих – несколько десятков, иногда – несколько сотен людей, однако использование описанных элементов сможет значительно улучшить процедуру в целом и сократить очереди. Необходимо введение всех возможных методов, позволяющих заявителям договариваться о конкретном времени посещения.
Расстояния от места жительства респондентов до ближайшего консульства для граждан четырех изученных стран очень велики. Кроме увеличения количества консульств, можно использовать простое решение – координацию действий различных представительств, что давало бы возможность получить визу в консульстве страны ЕС, расположенном ближе всего к месту жительства независимо от  того, принадлежит ли это представительство стране, в которую едет заявитель (эта процедура должна стать частью Шенгенских стандартов, а не двусторонних договоров, которые заключаются в настоящее время только в исключительных случаях). В будущем может быть реализована идея евроконсульств.

Членство Польши и других стран, недавно вступивших в ЕС, в Шенгенском соглашении

Существующая визовая система Республики Польша, применяемая к гражданам соседних стран, расположенных к востоку от Польши, основана на принципе  легкой и бесплатной выдачи виз гражданам Украины, Молдовы и гражданам России, проживающим в Калининградской области, а также дешевых виз для россиян и белорусов (краткосрочная виза стоит 12 долларов США в России и 6 долларов в Беларуси). Целью существующих упрощений в получении визы является не только стремление облегчить развитие интенсивного трансграничного обмена и сотрудничества, но и подача политического сигнала о том, что расширение Европейского Союза не направлено против восточных соседей и не ведет к новому противостоянию.
При рассмотрении масштаба индивидуальных передвижений из Беларуси и Украины в Польшу (например, в течение 2004 года польские консульские учреждения в странах, расположенных на востоке от Польши, выдали более миллиона виз гражданам Беларуси, России и Украины), мы видим, что больше всего виз получили граждане Украины (575 471). За тот же период немецкие «восточные» консульства выдали гражданам трех вышеназванных стран немногим более полумиллиона виз, в том числе 123 434 виз гражданам Украины, что составляет одну четвертую от количества виз, выданных польскими консульствами. Масштаб передвижения людей в Польшу из соседних стран показывает, что последствия введения оплаты виз, принятой в Шенгенской зоне, и введение препятствий в доступе к визам были бы действительно драматическими.
Такие шаги, кроме негативных последствий для тысяч людей, выезжающих за границу, показали бы негативный образ Европейского Союза; это было бы скорее наказанием, чем наградой Украине  за её демократические изменения, Молдове – за её проевропейские стремления, а также лишило бы жителей российского анклава в ЕС важной для них  привилегии получения бесплатных виз в Польшу и Литву и, наконец, могло привести к большей изоляции белорусов.
Необходимо приложить все старания, чтобы предотвратить ситуацию, в которой присоединение Польши, а также Словакии, Чехии, Венгрии и балтийских стран к Шенгенскому соглашению привело бы к ухудшению условий поездок граждан Восточной Европы в Польшу и другие новые присоединившиеся страны. Для этого может потребоваться дискуссия о Шенгенском соглашении со странами, сегодня входящими в его состав, а также поиск решений относительно национальных (долговременных) виз.
Долговременные визы (на срок более 3 месяцев) не являются предметом гармонизации и остаются в ведении стран, входящих в Шенгенскую зону. Они действительны только на территории страны, выдавшей визу (и при транзите в других странах Шенгенской зоны). Обладатель такой визы может легко въехать в страну ЕС, однако риск санкций при обнаружении проступка (запрет въезда  на территорию ЕС в течение нескольких лет) должен служить достаточным предотвращающим средством. Выдача долговременных виз может быть важным механизмом политики по отношению к нашим восточным соседям. Страны Западной Европы могут опасаться, что использование национальных виз увеличит риск миграции из Украины, поэтому этот вопрос должен стать темой политического диалога между новыми и старыми странами–членами ЕС. Добрые намерения Польши и остальных государств, недавно присоединившихся к ЕС, должны быть подтверждены введением эффективного механизма контроля с целью мониторинга использования национальных виз в заявленных целях.
Для предоставления гражданам соседних стран возможности получения долговременных виз, визовая политика Республики Польша должна сочетаться с миграционной политикой и облегчением легального трудоустройства иностранцев в Польше. В настоящее время множество людей, приезжающих в Польшу по туристической визе, работают нелегально (особенно в таких областях, как сельское хозяйство, помощь в ведении домашнего хозяйства, строительство). Вероятно, что после присоединения к Шенгенской зоне существующие сегодня либеральные практики выдачи краткосрочных виз будут ограничены. Первым последствием осуществления такого сценария будет урон, нанесенный многим отраслям экономики, если снизится сегодняшний уровень въездов в страну. Во-вторых, многие люди, которые сейчас приезжают на временное пребывание, могут решиться на нелегальное пребывание в Польше, опасаясь проблем с получением новой визы. Открытие легальных путей трудоустройства для иностранцев и выдача на этом основании национальных виз, а также реализация предлагаемых изменений в процедурах выдачи виз необходимы для предотвращения вызванного членством в Шенгенской зоне ухудшения ситуации граждан Восточной Европы, желающих посетить Польшу и другие страны ЕС. 

Авторы
Партнеры проекта