Правовые рамки визовой системы ЕС в сравнении с консульской практикой

Цель этого раздела – сравнение общих правовых рамок процесса выдачи виз, вытекающих из Шенгенского соглашения, с практикой работы консульств (источником сравнения являются интервью, проведенные с  работниками консульств избранных стран ЕС [1]). Это сравнение касается не только деятельности стран Шенгенской зоны, но и консульств Соединенного Королевства и стран – новых членов ЕС (которые в скором времени также планируют присоединиться к Шенгенскому соглашению). Мы надеемся, что такое широкомасштабное сравнение позволит выявить лучшие примеры для дальнейшего развития визовых систем.

Согласно Шенгенскому соглашению, страны, к нему присоединившиеся, выдают общие визы, действительные на территории всех государств Шенгенской зоны, внутри которой упразднен пограничный контроль. Вопросы выдачи краткосрочных виз рассматриваются в I разделе [2] соглашения ЕС, это означает, что на них распространяется законодательство ЕС. В то же время правовые нормы, возникшие на основе Шенгенского Соглашения (1985 г.) и Конвенции по внедрению Шенгенского Соглашения (1990 г.) вместе с самими Шенгенскими договорами включены в соглашение ЕС. Таким образом, существуют три группы положений, относящихся к выдаче виз: 1) положения Установочного Трактата Европейского Союза совместно с Шенгенским протоколом, 2) положения Шенгенского соглашения, а также 3) другие положения законодательства ЕС, созданные на основе Шенгенского соглашения в рамках ЕС. В группе изученных нами государств Франция, Бельгия, Германия и Финляндия полностью используют визовое законодательство ЕС, Польша, Литва и Чешская Республика – только его часть, тогда как Соединенное Королевство, которое не присоединилось к Шенгенскому соглашению, вообще его не использует.

Общие консульские инструкции (ОКИ, англ.CCI), являясь частью Шенгенского соглашения, устанавливают правила процедуры и условий выдачи краткосрочных  виз, а Постановление Совета 539/2001/WE определяет список  третьих государств, граждане которых должны иметь визы при пересечении внешних границ, и стран, граждане которых освобождаются от необходимости получения виз. Конвенция по внедрению Шенгенского соглашения устанавливает общие нормы выдачи краткосрочных виз, более подробное описание которых находится в ОКИ. Все третьи страны, в которых велись исследования (Беларусь, Молдова, Россия и Украина), находятся в списке стран, граждане которых должны получать визы для пересечения внешних границ ЕС.

Процедура выдачи Шенгенской визы

Процедура выдачи визы всегда начинается с рассмотрения заполненной стандартной анкеты-заявления о выдаче визы. К заявлению должны быть приложены: действительный документ, в котором можно поставить визу, а также, по мере необходимости, документы, подтверждающие цель и условия планируемой поездки.

Во время процедуры орган, выдающий визу, в первую очередь стремиться выяснить следующее: 1) не будет ли виза использоваться заявителем для таких целей, как нелегальная иммиграция, а также 2) не будет ли пребывание заявителя в государстве Шенгенского соглашения представлять угрозу его безопасности.

Орган может отказать в праве въезда лицу, в отношении которого есть риск возникновения одной из таких ситуаций.

Согласно с ОКИ, общим правилом процедуры выдачи визы является проведение собеседования с заявителем. В некоторых случаях консульство может не проводить собеседования – это происходит, если заявитель является известной личностью, когда расстояние от места жительства до консульства слишком велико и заявитель не подозревается в неблаговидных намерениях, а также в случае групповых поездок, когда заслуживающая доверия организация или учреждение может подтвердить добросовестность этих людей.

В немецких консульствах собеседование является частью стандартной процедуры, исключения случаются редко. Собеседование не проводится, например, тогда, когда иностранец в прошлом уже получал Шенгенскую визу (Киев), а также в случае поездок, организованных в рамках специальных программ (таких как экскурсии для детей из Чернобыля(Минск)). В свою очередь, работник консульства Бельгии в Бухаресте сообщил, что они не проводят собеседований с теми, кого знают сотрудники консульства и кто неоднократно ездил в Бельгию.

Консульства Великобритании в Минске и Кишиневе (Великобритания не входит в Шенгенскую зону) обычно проводят собеседования с заявителями. Представитель консульства в Киеве ответил, что большинство тех, кто в первый раз подает документы на визу, проходят собеседование, но если заявитель ранее получил визу и вернулся в свою страну, не нарушая законодательства, ему не надо снова лично подавать заявление и вся процедура может вестись письменно. В британском консульстве в Москве процедура, как правило, ведется письменно: только с 10% заявителей проводят собеседование (работник консульства утверждает, что это происходит в ситуации, когда документов недостаточно для принятия решения; те, кто подает заявление в первый раз, также могут быть приглашены на собеседование).

В случае с литовскими консульствами не наблюдается единообразия в действиях: консульство в Минске обычно проводило собеседования, тогда как консульство в Москве предварительно идентифицировало тех, с кем проводили собеседование.

Анкетирование заявителей подтверждают неоднородность практики в вопросе принятия решения о проведении собеседования. В Шенгенской группе финские и бельгийские консульства чаще всего отказываются от проведения собеседования (рисунок 1).

Рисунок 1. Процент заявителй, прошедших собеседование

В группе исследованных визовых систем собеседования чаще всего проводились с жителями Молдовы (рисунок 2). Из документов следует, что проведение собеседования с заявителем служит выполнению двух основных функций:

1)      оценке того, можно ли верить заявителю, на основании беседы, особенно когда существует подозрение относительно цели его поездки или желания вернуться в страну проживания; здесь представляется особенно важной возможность внутренней непротиворечивости утверждений заявителя;
2)      получению некоторой более подробной информации, которую невозможно подтвердить документами.

Рисунок 2.  Процент заявителй, прошедших собеседование

Информация, полученная в консульствах, выявляет большие различия в описании причин проведения собеседований с лицами, которые стремятся получить визы. Работник консульства Бельгии в Бухаресте (территориально относящегося также к Молдове) заявил, что беседа проясняет картину фактического состояния дела и дает возможность выяснения возникающих сомнений о личности заявителя, а также помогает в тех случаях, когда в поданных документах содержатся неполные сведения. В немецком консульстве в Киеве утверждают, что собеседование проводится с целью проверки декларируемой цели поездки и намерения заявителя вернуться в страну проживания, согласно с требованиями закона об иностранцах. В немецких консульствах в Минске и Москве наш собеседник напрямую сослался на Шенгенские положения – общую консульскую инструкцию (ОКИ), которая обязывает проводить собеседования. Он добавил, что во время собеседования можно оценить, насколько правдивы декларируемая цель поездки, намерение вернуться, есть ли финансовые средства (имеется в виду на оплату расходов во время поездки) и т. п.

Работник консульства Литвы в Минске сообщил, что главная причина проведения собеседований – определение, необходимости приложения к заявлению дополнительных документов, а сотрудница чешского консульства в качестве причины назвала проверку подлинности документов, представленных заявителем.

Целью визовой процедуры, согласно ОКИ, является отсев тех заявителей, которые сообщают ложную цель поездки, например туризм, учеба, бизнес или посещение родственников, чтобы иметь возможность въехать на территорию стран ЕС и остаться там на постоянное место жительства. ОКИ перечисляет группы риска: безработные, люди без постоянного дохода и т. п.

Можно предположить, что главным источником информации об обстоятельствах, связанных с иммиграционным риском, будут документы, подаваемые в процессе визовой процедуры. Количество и вид требуемых документов отличаются в каждом индивидуальном случае в зависимости от величины риска нелегальной иммиграции и от ситуации в стране проживания заявителя, поэтому список требуемых документов может значительно отличаться. В ОКИ подробно описаны разного рода материальные подтверждения, которые может потребовать орган. Документами, подтверждающими цель поездки, могут быть приглашение или командировочное удостоверение, документы, подтверждающие обеспечение проезда, – обратный билет, средства на бензин и страховка на автомобиль. Документы, подтверждающие наличие временного жилья – заказ места в гостинице, справка от местных властей о том, что заявитель остановится у частного лица или организации. Доказательствами наличия средств на поездку могут быть наличные, чеки, кредитные карточки. Количество средств должно быть пропорционально длительности и цели планируемого пребывания, а также стоимости жизни в стране пребывания [3].

Другими документами, которые могут потребовать от заявителя, могут быть справка о прописке и доказательство связей заявителя со страной проживания, документы, подтверждающие социальный и профессиональный статус заявителя, из которых последние два являются очень неопределёнными.

Следствием существования в ОКИ такого большого списка документов, которые может потребовать консульство, является применение консульствами стран Шенгенской группы очень разных процедур, а также отсутствие ясности в списке обязательных документов и частая практика направления заявителей за дополнительными документами.

Что касается оценки заявителей с точки зрения государственной безопасности, то основным, если не единственным источником информации являются данные из системы SIS (Шенгенская информационная система) и сведения, полученные благодаря локальному сотрудничеству консульств.

Сотрудники консульств некоторых стран-членов Шенгенского соглашения высказали различные мнения о сотрудничестве между консульствами. Согласно сотруднику бельгийского консульства в Москве, это сотрудничество включает в себя информирование других  консульств (как членов Шенгенского соглашения, так и не присоединившихся к нему стран) с помощью электронной почты об отказах в выдаче виз,  регулярные встречи представителей консульств (как Шенгенской зоны, так и других) и специальные встречи представителей консульств стран Шенгенского соглашения, организуемых страной-председателем ЕС. Совершенно другая картина нарисована работником консульства Бельгии в Будапеште: по его мнению, сотрудничество нерегулярно и имеет неформальный характер. Сотрудники немецких консульств сообщили, что они обмениваются данными с посольствами других стран Шенгенского соглашения (сотрудничество в рамках системы SIS – Шенгенской информационной системы), включая данные об индивидуальных случаях, особенно касающихся заявителей, представляющих угрозу безопасности или заявлений, к которым прилагаются фальшивые документы (все случаи отказов в выдаче визы вносятся в базу данных SIS). Все служащие британских консульств подчеркивали, что они не передают каких-либо индивидуальных данных (сотрудник британского консульства в Минске сказал, что они обращают особое внимание на охрану личных данных заявителей и что он не может вспомнить ни одного случая, когда его консульство обратилось в другое консульское представительство за информацией о заявителе). Британские консульства обменивались с другими представительствами общими данными по миграционным тенденциям и риску подделки документов. Встречи  консульских работников проходят регулярно (в Москве – каждые 6 недель) или нерегулярно (Киев, Минск). Сотрудник консульства Литы в Москве сообщил, что сотрудничество заключается в неформальных встречах с представителями консульств других стран Европейского Союза и обмене информацией по электронной почте. Служащие чешских консульств в Минске и Киеве утверждали, что консульства не обмениваются информацией (такую деятельность ведет полиция).

Согласно Шенгенскому законодательству, визовая процедура направлена на обнаружение угрозы торговли людьми и борьбы с ней. Методы выявления случаев торговли людьми варьируются.

Сотрудник бельгийского консульства в Бухаресте считает торговлю людьми частым явлением в регионе, где находится консульство. Чтобы ограничить торговлю людьми, консульство в Бухаресте особенно тщательно анализирует документы молодых женщин, особенно девушек, которые хотят работать помощницами по хозяйству или гувернантками (так как существует опасность, что их принудят заниматься проституцией), а также случае выдачи виз детям (вследствие возможности их продажи для нелегального усыновления). Во всех этих случаях собеседования проводятся особенно тщательно, при этом консульство сравнивает ответы заявителя с информацией из страны. Однако работник этого представительства утверждает, что большинство пострадавших от торговли людьми были привезены в Бельгию нелегально, без визы. Другие консульства Бельгии не были в состоянии ответить, насколько распространена торговля людьми, и мало делали для ее предотвращения (распространение листовок Международной организации по вопросам миграции или местных НПО). Сотрудники консульств Германии (и Литвы) не ответили на вопрос, насколько широко распространена торговля людьми, какие меры принимаются для ее предотвращения (служащий немецкого консульства в Киеве сказал, что за противодействие торговле людьми несет ответственность страна, в которой находится консульство, несмотря на это, некоторые работники консульства участвуют в семинарах по борьбе с торговлей людьми, проводимых организациями, занимающимися этой проблемой).

Работники британских консульств заявили, что проблема торговли людьми не находится в их компетенции (служащий консульства в Москве сказал, это вообще не относится к его компетенциям). Они утверждали, что это проблема организаций, занимающихся миграцией, и она связана более с нелегальной миграцией (те, кто в нее вовлечены, обычно не подают заявления на визу). Однако один из работников консульства в Минске дал исчерпывающую информацию о средствах предотвращения торговли людьми при выдаче виз. Например, при получении визы ребенком требуется согласие обоих родителей. Компьютерная система предупреждает о случаях, когда один человек в Великобритании дает много приглашений для иностранцев. Кроме этого, нет никаких формальных процедур, и вся система надеется на опыт сотрудников иммиграционной службы (Entry Clearance Officers), которые должны распознавать подозрительные случаи.

Работник чешского консульства в Украине утверждал, что основным и достаточно эффективным методом предотвращения торговли людьми является распространение информации о формах легального трудоустройства (листовки организации  La Strada, информация в местной прессе).

ОКИ предусматривает стандартную процедуру информирования стороны о причинах отказа в выдаче визы, однако обязанность давать такую информацию регулируется внутренним законодательством. Отсутствие в ОКИ норм по этому вопросу приводит к тому, что большинство заявителей никогда не узнают о причинах отказа в выдаче визы. Анкетирование показало, что в консульствах Франции и Германии отсутствует практика информирования о причине отказа. Ниже представлены данные о доле заявителей, которым не сообщили о причине отказа (рисунок 3).

Консульства Бельгии по закону обязаны предоставить письменную информацию о причинах отказа в выдаче визы, включая сведения о том, как можно обжаловать решение об отказе в выдаче визы. Работники немецких консульств сообщили, что они не обязаны объяснять причины отклонения заявлений и что иностранцы не информируются об этих причинах “в принципе”.

Британские консульства сообщают о причинах отказа письменно. Работник британского консульства в Минске сказал, что объяснение пишется сначала на английском языке, но его содержание оглашается по-русски при получении решения в консульстве. Сотрудник британского консульства в Москве отметил, что решение зачитывается при личном получении документов заявителем, но процедура движется в сторону полностью письменной коммуникации. С 1 апреля 2006 года консульство начинает работать по новым правилам: некоторые функции, связанные со сбором заявлений и документов, будут переданы частной фирме. В случае существования явных причин для отказа в выдаче  визы, вся процедура будет ввестись в письменном виде и собеседование не будет проводиться.

Литовское консульство в Минске не сообщает причин отказа, но работники консульства Литвы в Москве устно информируют заявителя о причинах отказа в выдаче визы в том случае, если отказ вызван формальными причинами, например отсутствием некоторых требуемых документов или ошибкой в визовом заявлении. Эта информация сообщается для того, чтобы заявитель смог подать новые, исправленные документы для получения визы. В других случаях работники консульства не могут сообщать причины отказа. Кроме того, заявители, получившие отказ, могут потребовать письменного объяснения причин отказа, но консульство не обязано удовлетворить это требование. Чешские консульства (Минск, Киев) только в исключительных случаях дают информацию о причинах отказа в выдаче визы и только в устном виде.

Рисунок 3. Заявители, которым не сообщили причины отказа

Право на апелляцию, так же, как и информация о причине отказа в выдаче визы, зависит от внутреннего законодательства стран – членов Шенгенского  соглашения (ОКИ).

Согласно сообщению сотрудника бельгийского консульства в Москве, бельгийские законы оговаривают, что заявитель, которому отказано в выдаче визы, имеет право апелляции в орган, действующий в составе Министерства внутренних дел (Dienst Vreemdelingenzaken), и в Государственный Совет (Raad van State), выполняющий функции административного суда, в течение 60 дней. Условием рассмотрения апелляции является наличие адреса для корреспонденции в Бельгии, это может быть например адрес адвоката, представляющего иностранца. В случае с немецкими консульствами, заявители могут воспользоваться процедурой апелляции внутри структуры консульства (II инстанция, письменно, в течение одного года). Если решение остается в силе, заявитель получает письменную информацию о причинах отказа и о том, какие дальнейшие действия он может предпринять. Тогда можно подать жалобу в соответствующий административный суд в Германии. Сотрудник консульства в Минске сказал, что можно подать жалобу в немецкий суд сразу, не используя внутреннюю процедуру апелляции в консульстве. Служащие британских консульств сообщили, что право на апелляцию относится только к некоторым визам. Консульский работник в Москве уточнил, что право на апелляцию не действительно в случае краткосрочных виз (дающих право на пребывание на срок менее чем 6 месяцев), если только целью поездки не является посещение членов семьи. Однако в случае долгосрочных виз (срок пребывания более 6 месяцев), заявитель имеет право апелляции в Иммиграционный суд, при посредничестве UK visas, подразделения британского Министерства внутренних дел. После получения апелляции Иммиграционный суд запрашивает в консульстве материалы дела и на  их основании выносит решение. Однако консульство, в которое поступила апелляция, самостоятельно может принять решение удовлетворить её.

Более того, как объяснил сотрудник консульства в Кишиневе, каждое отрицательное решение должно быть проверено и утверждено (независимо от того, кто принял решение) руководителем иммиграционной службы Entry Clearance. Заявители не могут подать апелляцию, если решение об отказе в выдаче визы принято консульствами Литвы и Чешской Республики.

[1] Интервью с работниками консульств, которые являются частью этого исследования, провели эксперты, сотрудничающими с Фондом имени Ст. Баторы: Ульрике Раб (Великобритания), Ондрей Сокуп (Чешская Республика), Кристьев Ванворден (Бельгия), Алмут Вардеманн (Германия). В комментарий включены интервью с работниками следующих консульств: бельгийских в Москве, Киеве, Бухаресте (последнее обслуживает граждан Молдавии), немецких в Киеве, Минске и Москве, британских в Москве, Кишиневе, Минске и Киеве, литовских в Москве, Минске и Киеве и чешских в Киеве и Минске. Мы получили официальный отказ французского МИДа в проведении интервью с работниками французских консульств. Работники консульств отвечали на вопросы по-разному. Некоторые протоколы интервью содержали довольно подробные ответы на вопросы, на которые в других протоколах  вообще не было ответов. Кроме того, даже в консульствах одной страны часть работников подробно отвечала на те вопросы, на которые другие сотрудники отказывались отвечать, объясняя это, тем, что, по их мнению, эта информация была секретной. Кроме того, некоторые ответы были очень лаконичны или неоднозначны, что часто делало невозможным определение действительной ситуации.

[2] Постановлением Амстердамского трактата вопросы выдачи краткосрочных виз перенесены из III в I раздел соглашения ЕС.

[3] Сумма определяется ежегодно каждым государством. Например, Франция требует иметь сумму, эквивалентную минимальной зарплате за один день (SMIC); так, 1 июля 2002 года показатель  SMIC равнялся 47,80 евро.

Авторы
Партнеры проекта