Почему визовые процедуры обременительны?

Ключевые положения:
- Поведение консульских чиновников в наибольшей степени влияет на оценку визовых процедур людьми, пытающимися получить визу; этот фактор более существенен, чем отказ в выдаче визы, время ожидания в очереди или величина консульского сбора.
- Системы, которые предоставляют неполную информацию и трудны для понимания, получают наиболее низкую оценку.

Значение поведения работников консульств

Вопреки ожиданиям, восприятие заявителями конкретной визовой системы, не являются следствиями «системных» факторов, таких как высокий процент отказов в выдаче визы или необходимость ожидания в очереди. Мнение заявителей зависит в большей степени от того, как работники консульств относятся к респондентам.

Рисунок 1 представляет относительную значимость “человеческих” и “системных” факторов при оценке визовых систем с точки зрения их обременительности.

Рисунок 1.  Значение поведения и отношения сотрудников консульств

 

На рисунке показаны абсолютные значения стандартизованных коэффициентов регрессии, умноженные на 100. На сайте openborders.pl, в Приложении V к Отчету (таблица 1а), находятся подробные объяснения к использованной модели. Упрощая, можно сказать, что коэффициенты показывают “чистое” влияние каждого фактора (обращение, число посещений, длительность процедуры и т. д.), независимое от других переменных, однако учитывающее средние значения  влияния этих переменных на оценку обременительности визовой процедуры. 

Хотя все эти факторы статистически значимы, при оценке обременительности визовой процедуры наибольшее значение для потенциального получателя визы имеет то, как с ним обращаются работники консульств.

Важная роль этих на первый взгляд “человеческих” факторов была также выявлена во время нашего последнего исследования польской визовой политики, выполненного в 2004 г.

Tекст отчета исследования польской визовой политики по отношению к Беларуси, России и Украине (Фонд им. Стефана Батория, июнь 2004 г.) находится на сайте Программы – openborders.pl.

Как сотрудники консульств обращаются с посетителями

“Способ обращения с клиентами” и “отношение работников консульств” – это, конечно, родственные термины, однако первый, возможно, наиболее тесно связан с  уважением прав и достоинства заявителей.

Эта переменная анализировалась на каждом этапе визовой процедуры. По-настоящему плохое обращение, а также нарушение прав и достоинства человека отмечалось очень редко: подавляющее большинство анкетированных получили как минимум хорошее обслуживание на всех этапах визовой процедуры и во всех консульствах.

Однако это может быть результатом заниженных ожиданий клиентов по отношению к визовой процедуре. Они могут быть следствием привычки жителей Восточной Европы к низким стандартам обслуживания в официальных учреждениях. Подавление негативных оценок может также быть следствием некоторого недоверия респондентов к интервьюерам. Кроме того, создается впечатление, что люди, которые получили визы и находятся в ожидании запланированной поездки, склонны предавать забвению негативный опыт, связанной с процедурой получения визы.

Однако можно с полной уверенностью утверждать, что существуют значительные отличия в уровне позитивных впечатлений у клиентов разных консульств. Другими словами, анкетированные могли умалчивать о примерах плохого обращения, однако интенсивность положительных оценок отдельных консульств существенно различалась. Это особенно заметно на первых двух этапах визовой процедуры, т. е. при получении визовых формуляров и “номерков”, на которых обозначено место в очереди или время посещения консульства (таблицы 1 и 2).

Таблица 1. Доля оценки «прекрасное обслуживание» на этапе получения формуляров

Польша	76%
Финляндия	70%
Бельгия	62%
Великобритания	57%
Германия	53%
Чешская Республика	47%
Литва	45%
Франция	45%

 

Таблица 2. Доля оценки «прекрасное обслуживание» на этапе получения «номерка»

Финляндия	75%
Польша	72%
Бельгия	69%
Великобритания	53%
Литва	32%
Франция	31%
Чешская Республика	30%
Германия	28%

 

Тот факт, что на этих относительно простых этапах визовой процедуры у клиентов чаще всего возникает ощущение, что с ними плохо обращаются, является, вероятно, следствием политики большинства консульств: до момента, пока не начата настоящая визовая процедура, консульство не несет непосредственной ответственности за то, что происходит в очередях снаружи здания консульства.

Ситуацию, касающуюся фазы, предваряющей собственно визовые процедуры, описывает наш сотрудник, который сыграл роль посетителя, подающего документы на получение французской визы в консульстве в Минске. Он записался в неофициальный список 1 июня 2005 г. (он был 787-м по счету). После записи надо каждый день отмечаться в списке. Хотя посольство предупреждает, что оно не признает этого списка, практически нет возможности пройти без очереди. В очереди действуют неформальные «процедуры», такие как список ожидающих, необходимость «посменно» стоять в  очереди, ежедневно отмечаться, и, конечно, существует торговля местами в очереди. Чтобы подтвердить свое место, необходимо прийти к консульству в 12.00, проверка заканчивается в 15.00. Если кто-то не присутствует на первой проверке, у его фамилии ставится отметка. После второго отсутствия этот человек исключается из списка. Наш сотрудник, который записался в неофициальный список 1 июня, 1 августа был под номером 243. Тогда же очередь стала продвигаться более медленно. Многие нервничали, начались конфликты, доходило даже до драк. Наш сотрудник должен был ночевать у консульства, чтобы не потерять свое место в очереди. В 5 часов утра люди, оставшиеся со «старой» очереди, начали собираться возле входа. Возникла ссора и  потасовка. Охрана консульства отказалась встать на чью-либо сторону, что вызвало еще больший беспорядок; те, кто сильнее, проникли в начало очереди. Нашему сотруднику удалось войти в здание и получить талон с номером на следующий день. Он пришел к консульству раньше 8 часов утра. Его номер вызвали в 11.23. После собеседования он получил талон с номером, необходимый для получения визы, на 8 августа с 16.00 до 17.00. В этот день он ждал перед консульством в течение 2 часов. Паспорта выдавал работник консульства снаружи здания, после сравнения с номером на талоне.

На начальных этапах процедуры процесс получения бланков анкет также был оценен негативно, так как бланки не везде легко доступны. Некоторые консульства не размещают бланков анкет на своих сайтах или не информируют о том, что бланки доступны в Интернет (рисунок 2). Бельгия и Франция получили здесь самые низкие оценки, в то время как только один из десяти посетителей британских консульств не смог скачать бланк визовой анкеты через Интернет.

Наши респонденты, негативно оценивающие поведение чиновников консульств, часто описывали его как пренебрежительное, неприятное, негуманное, неуважительное к другим людям.
«Визовая процедура напоминает концентрационный лагерь, она противоправна, жестока, она заставляет меня чувствовать себя узником» (Минск); «Я чувствую, что со мной обращаются как с человеком второго сорта» (Минск); «Они только говорят о демократических принципах, но не следуют им. У них нет никакого уважения к гражданам другой страны» (Минск).
Наши респонденты часто жаловались на нехватку информации и путаницу, касающуюся списка требуемых документов. «Когда их спрашивают, им не хочется отвечать» (Кишинев).

Отношение работников консульств

Мы определили «отношение работников» как готовность персонала консульства, работающего как на территории представительства, так и за его пределами, давать достоверную информацию на том языке, который предпочитают претенденты на получение визы. Поведение консульских сотрудников и работников, обслуживающих клиентов в окошках, в отличие от поведения охранников и других лиц, с которыми контактируют посетители, очень сильно коррелирует с чувством, что визовая процедура является затруднительной. Процент посетителей, воспринимающих поведение французских и литовских служащих как «очень хорошее», была почти в два раза меньше, чем процент респондентов, отмечающих «очень хорошее» поведение польского и французского персонала (рисунок 3). Таким образом, оказывается, что организация работы консульств как стран Шенгенского соглашения (Финляндия), так и неприсоединившихся к нему стран (Польша) может быть в равной степени дружественна для клиентов.

Рисунок 3.   Поведение консульских работников, оцениваемое как "очень хорошее"

 

Так как «отношение персонала» это также умение давать точную информацию, консульства Финляндии, Польшы и Бельгии показывают лучшие результаты в этой категории, чем другие консульства (таблица 3).

Таблица 3. Доля „очень хорошего” качества информации

Финляндия	65%
Польша	63%
Бельгия	60%
Великобритания	54%
Чешская Республика	48%
Франция	44%
Германия	40%
Литва	36%

Следствием низкого качества информирования является деятельность множества туристических агентств, страховых фирм и неформальных посредников, представители которых постоянно присутствуют вблизи зданий консульств и наживаются на неведении клиентов. Они предлагают платные услуги по заполнению визовых анкет, переводу документов, предоставлению информации. Некоторые из них предлагают неофициальную помощь в облегчении визовой процедуры. Принимая во внимание факт, что в подавляющем большинстве случаев люди, подающие документы на визу, оплачивают консульский сбор (а также платят за обязательную страховку и т. п.), дополнительные расходы становятся значительным препятствием в получении визы для людей с меньшим достатком. Несмотря на то, что пользование услугами таких туристических и страховых агентств не является обязательным или принудительными, очень многие самостоятельно не могут безошибочно и быстро пройти все этапы слишком усложненной визовой процедуры. Наши интервьюеры собрали данные, относящиеся к консульствам Германии, Франции и Литвы в Минске.

Во всех трех случаях предлагалась помощь в заполнении визовых анкет (5 евро – за помощь в заполнении немецкой визовой анкеты, 12 евро – за прохождение вне очереди в немецкое консульство, 10 долларов США за заполнение литовской анкеты). Возле французского консульства неофициальный «управляющий» списком очередников  предлагал место в начале списка за сумму от 30 до 100 евро. В Киеве в консульствах Польши, Австрии, Чехии и Германии отмечено появление людей, предлагающих платную помощь в заполнении визовой анкеты, переводе документов, сокращении времени ожидания (возле консульства Польши нашему сотруднику предложили сокращение длительности всей процедуры до 3 часов за 30 евро).

Мы также обратили внимание на то, информируют ли клиентов о причинах отказов в выдаче виз. Обрабатывались данные, относящиеся только к системам с большим количеством отказов, и после их анализа было получен следующий результат. Оказывается, что во французской системе клиентов плохо информируют не только перед началом визовой процедуры, но и после ее окончания. С другой стороны, почти настолько же ограничительная британская система сообщает причины отказа почти в два раза чаще (рисунок 4).

 Те, кому отказано в выдаче визы без сообщения причин отказа, часто жаловались, что они воспринимают это как нарушение их прав. «Отказ без объяснения причины недопустим» (Киев). Многих задевает то, что их подозревают в совершении преступлений: «Я думаю, что истинной причиной отказа является то, что мы граждане Молдавии, поэтому они думают, что могут нарушать наши права и игнорировать наши потребности» (Кишинев). Преобладает мнение, что отказы без объяснения причин основываются исключительно на субъективных оценках консульской администрации.

Количество посещений

Необходимость посещать консульства несколько раз является следующей причиной негативных впечатлений при получении визы. Только одна пятая часть опрошенных смогла получить визы во время первого посещения консульства.

Способность системы рассматривать поданные документы в день обращения не соотносится с долей отказов в выдаче виз (рисунок 5): например, литовская система настолько же либеральна, насколько неэффективна, тогда как британская система очень ограничительна и одновременно очень действенна. Только польские консульства являются либеральными и вместе с тем способны рассмотреть документы в течение одного дня. Относительно хороший результат Франции обманчив: во-первых, клиенты этой системы должны договориться о встрече за неделю, таким образом, увеличивается реальная длительность процедуры; во-вторых, для получения французской визы требуется до 9 посещений консульства (таблица 4).

Таблица 4. Количество посещений, необходимых для завершения процесса получения визы

	Максимум	Минимум
Франция	9	1
Чешская Республика	6	1
Германия	6	1
Польша	6	1
Бельгия	5	1
Великобритания	5	1
Финляндия	4	1
Литва	4	2

Французское консульство в Киеве. К., 60 лет, инженер. Цель его поездки – навестить сына, который легально работает в Париже. К. приехал за 360 км со своего места жительства в консульство в Киеве. После двух часов ожидания в очереди он узнал от работника консульства, что документов, которые он приложил к анкете, недостаточно. Он вернулся домой, чтобы собрать остальные документы: справку о прописке и месте работы, свидетельство о рождении сына, копию свидетельства о браке и документ, подтверждающий владение недвижимостью, принадлежащей ему и его жене. В течение месяца после получения всех документов он вернулся в Киев. И на этот раз его заявление было отклонено в связи с недостаточным количеством представленных документов. В ответ на вопрос, каких еще документов не хватает, он услышал: «Сам подумай».

Рисунок 5.  Оформление визы в течении одного дня

 

Заявители, с которыми мы беседовали, должны были несколько раз (от 1 до 9) приходить/приезжать в посольства/консульства и приносить новые документы, и каждый раз они снова стояли в очереди.

Большое количество посещений консульства, необходимое для получения визы, является значительным затруднением, так как опрошенные посетители приезжали издалека. Среднее расстояние до ближайшего консульства составляло 300 км; еще дальше были расположены консульства Великобритании (в среднем 383 км от места жительства клиентов – рисунок 6). Необходимость ехать на такие расстояния более чем один раз – это значительные расходы и большая трата времени (необходимо принять во внимание, что поездка на автомобиле длиной 300 км по плохим дорогам занимает около 5 часов, а путешествие поездом – около 6-7 часов).

 

 

У граждан Молдовы специфическая в этом отношении ситуация:

• В Кишиневе немного представительств стран Евросоюза, поэтому для того, чтобы получить визу Австрии, Бельгии, Чешской Республики (хотя эта страна в ближайшее время откроет свое представительство в Молдове), Дании, Финляндии, Испании, Ирландии, Португалии, Словакии, Швеции и Италии, молдаване должны ехать в консульства этих стран, находящиеся в Бухаресте (от Кишинева до Бухареста около 440 км, или около 6 часов езды на автомобиле, или 12 часов прямым ночным поездом).

• Для получения словенской и кипрской виз можно подавать документы в Будапеште, но для того, чтобы туда доехать, нужно сначала получить венгерскую визу в венгерском посольстве в столице Молдовы (Будапешт находится на расстоянии почти 1000 км от Кишинева, путешествие на автомобиле длится около 12 часов, поездом с пересадками – до 35 часов, билет на самолет стоит около 300 долларов).

• Для того, чтобы получить визы в Грецию, Латвию, Литву и Голландию, надо ехать в Киев (расстояние от Кишинева 470 км, или 6 часов на автомобиле, поездом – около 15 часов).

• Те, кто хочет поехать на Мальту, должны посетить Москву (расположенную в 1400 км от Кишинева, поездка на поезде – это около 30 часов в одну сторону).

Длительность визовой процедуры

Длительность всего процесса, то есть срок от первого до последнего посещения, это отдельный аспект проблемы обременительности визовой процедуры (рисунок 7). Даже если люди приехали в консульство издалека, то короткая процедура минимализирует неудобства и расходы, связанные с пребыванием вдали от дома. К сожалению, только в случае польской системы процедура занимает в среднем два дня. В большинстве исследованных систем эти процессы длятся около недели. Исключительно длительное время между первым и последним посещением в консульствах Чешской Республики – это, вероятно, результат большого количества виз с разрешением на работу, которые выдаются этой страной.

К сожалению, мы не спросили респондентов, договаривались ли они по телефону о своем первом посещении. Хотя необходимость назначать день посещения заранее затрудняет планирование путешествия за границу, большинство опрошенных расценило это скорее как удобство, если бы таким образом сократилось время между первым и последним посещением. Если бы такая практика дополнительно уменьшила количество посещений, необходимых для получения визы, то вся процедура, несомненно, была бы более совершенной.

Рисунок 7.   Длительность процедуры получения визы (дни)

 

Как уже отмечалось, время, проведенное в очередях, не является существенным фактором, влияющим на мнение об обременительности процедур. Однако мы обсуждаем эту тему ввиду того, что только 39% прошенных полагают, что нет необходимости стоять в очередях (это среднее значение для всей группы исследованных государств). Низкая значимость этого фактора является скорее следствием привычки граждан исследованных стран к очередям, чем результатом реального опыта получения виз.

Новым членам Европейского Союза (Чехия и Литва) было труднее предотвратить образование очередей, чем другим странам Западной Европы (рисунок 8).

Те, кто признали необходимость ожидания в очередях, провели в них в среднем по 12 часов во время подачи документов для получения французской визы и 1 час в случае подачи заявления на финскую и польскую визы (рисунок 9).

Рисунок 8.   Наличие очередей

 

Рисунок 9.  Среднее время ожидания во всех очередях (часы)

Практически ни в одном  исследованном консульстве для людей, ожидающих перед консульствами, не создано подходящих условий, при которых они могли бы укрыться от дождя и снега, жары и холода или занять сидячие места. Эта на первый взгляд незначительная проблема приобретает другое значение, когда мы осознаем, что люди могут стоять возле консульства всю ночь (случай в консульстве Франции в Беларуси).

Исследование местных консульских представительств

Плохая организация предварительных этапов визовой процедуры была подтверждена также исследованиями на месте, проведенными в рамках нашего мониторинга. Наши сотрудники получили задание собрать как можно больше информации об условиях функционирования и услугах консульских представительств. Для того чтобы получить реальную и наиболее полную картину, наши сотрудники сыграли роли посетителей, пытающихся получить визу. Наблюдения велись в июле и августе 2005 года партнерами нашего проекта, представляющими общественные организации Беларуси, Молдовы, России и Украины. Подробное описание деятельности обследованных дипломатических представительств стран Европейского Союза находится в Приложении II

Авторы
Партнеры проекта