Могут ли беларусы влиять на принятие экологически значимых решений?

Policy & Politics

В последнее время в Беларуси наблюдается рост активности граждан, которые отстаивают свое право на благоприятную окружающую среду. Жители Светлогорска выступают против деятельности целлюлозно-картонного комбината, жители Бреста — против строительства и ввода в эксплуатацию аккумуляторного завода, жители Могилева — против работы завода «Омск Карбон», жители Сморгони — против производства компании «Кроноспан».

Центр европейской трансформации и общественное объединение «Экодом» в феврале-мае провели исследование, чтобы оценить эффективность и недостатки существующих в Беларуси механизмов участия граждан в принятии экологически значимых решений с учетом изменений в законодательстве и практике использования разных форм отстаивания своих интересов. Оно является продолжением исследования, проведенного в 2014 году Центром европейской трансформации совместно с товариществом «Зеленая сеть», сообщает интернет-издание «Завтра твоей страны».

В исследовании анализируются разные формы и механизмы участия общественности в принятии решений о строительстве и других экологически значимых решений, которые есть в беларусской практике. Основной акцент сделан на двух формах участия общественности, которые чаще всего используются: общественные обсуждения отчетов об оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) и общественные обсуждения в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.

Среди опрошенных — работники министерств и ведомств, городских и районных администраций; бизнесмены, инвесторы и застройщики; проектировщики, эксперты и ученые; НГО, общественные инициативы и местные активисты. Представлены Минск и разные регионы, что позволяет более объемно увидеть ситуацию в стране.

«В идеальной ситуации инициатор строительства (застройщик, инвестор, девелоперский бизнес) заинтересован в участии общественности, но беларусская ситуация сегодня далека от этого идеала. В большинстве своем бизнес в Беларуси предпочитает решать вопросы напрямую с властью, воспринимая механизмы участия общественности как досадную формальность, — отмечается в исследовании. — Местные органы власти, по логике, являются одними из самых заинтересованных, но заботятся в первую очередь о выполнении планов и распоряжений высших уровней власти, поскольку подотчетны им, а не местным жителям. Они заинтересованы в предотвращении конфликтов, однако чаще всего не готовы всерьез считаться с интересами и мнением общественности».

В то же время, Орхусская конвенция описывает три группы решений, которые принимают с участием общественности.

Первая — решения по конкретным видам деятельности, строительству конкретных объектов;

Вторая — стратегические решения;

Третья — подготовка нормативных положений, которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду.

Беларусское законодательство предусматривает участие всех трех групп в принятии решений в форме общественных обсуждений.

«Однако эффективность обеспечения этого участия под большим вопросом», — считают авторы исследования.

Общественные обсуждения являются единственной специальной формой участия, закрепленной в экологическом и градостроительном законодательстве и де-юре направленной именно на вовлечение общественности. Но в реальности инструментов больше: жалобы, обращения, запросы и т.д.

Эффективность всех методов очень зависима от характера ситуации и случайных факторов. В первую очередь — от желания и готовности лиц, принимающих решения, учесть мнение общественности. Если такого желания нет, то общественные обсуждения выглядят так: «... формально провели, галочки стоят — все, мнение учтено», — рассказал бизнесмен в строительной отрасли.

Общественные обсуждения неэффективны минимум из-за нескольких факторов: ограниченной самостоятельности местных органов власти в принятии решений; ограниченности ресурсов на проведение общественных обсуждений; установок и компетенции участников.

Беларусское законодательство предусматривает также возможность проведения местного референдума, но ни разу инициативная группа по проведению референдума не была зарегистрирована местной властью.

Широко используется еще одна форма — создание общественного резонанса, привлечение внимания СМИ, организация протестов.

«Беларусь — страна скандального прецедента. Есть страны с прецедентным правом, Беларусь — со скандальным», — отметил в разговоре с исследователями местный активист.

Одной из важнейших проблем остается привлечение общественности на позднем этапе принятия решений. Ситуация мало изменилась с 2014 года. На сегодняшний день при строительстве проблемных объектов местные жители в большинстве своем начинают интересоваться происходящим, когда забор уже поставили и стройка началась.

«Это легко списать на низкий уровень общественной активности и неразвитость гражданского поведения беларусов. Но существенна и сама организация вовлечения общественности в принятие решений», — отмечают исследователи.

Согласно законодательству, информировать общественность об обсуждениях проектов или документов обязаны местные власти. В законодательстве прописаны четкие процедуры информирования, которые в большинстве случаев исполняются организаторами общественных обсуждений, что можно считать позитивным изменением.

Однако совершенствование законодательства не привело к повышению эффективности информирования, формальное выполнение процедур (размещение объявлений на сайте исполкома и в местной газете) не достигает цели.

Вопрос эффективности каналов информирования не рассматривается, как и вопрос понятности. Информация на сайтах часто сложно доступна и написана канцелярским языком.

Доступ к информации обеспечивают местные активисты, понимающие, что, где, когда и как искать. А местные администрации довольны своей работой, потому что оценивают ее по соответствию законодательству.

Наконец, еще один этап, который вызывает много нареканий, — это информирование об итогах общественных обсуждений и о принятых решениях.

Разные участники процесса очень по-разному понимают, что такое учет мнения общественности в принятии решений о строительстве.

Люди часто считают, что их участие должно прямо влиять на принятие решений, и, например, если большинство проголосовало против — стройку должны отменить.

Беларусское законодательство не предусматривает принципа решения таких вопросов большинством голосов, как, впрочем, и Орхусская конвенция. Но беларусское законодательство и особенно практика его применения сводят учет общественного мнения к его фиксации, тем самым выхолащивая смысл участия общественности в процессах принятия решений. Здесь можно выделить как минимум три проблемные области:

1. Характер замечаний, которые принимаются во внимание: оценка мнения как существенного или несущественного целиком зависит от организаторов обсуждения. При этом существенным чаще всего признается только указание на нарушение законодательства или строительных нормативов.
2. Способы учета, аргументация и обратная связь. Именно на этом этапе часто встречаются нарушения и манипуляции, хотя процедуры подробно описаны в беларусском законодательстве. Протоколы собраний могут в особо горячих ситуациях «потеряться», а проконтролировать, какие замечания попали или не попали в протокол, невозможно.
3. Информирование о принятых решениях. Понять, как учтены замечания при общественном обсуждении отчета об ОВОС или как воспринято содержание независимых экспертиз, часто трудно или невозможно, что снижает доверие между участниками и их мотивацию. Создается ощущение, что «обсуждения прошли, и все на этом».

Многие недостатки могут быть компенсированы при обеспечении доступа к правосудию, но часто даже явные нарушения не принимаются к рассмотрению судами либо рассматриваются небеспристрастно.

Десять рекомендаций авторов исследования:

1. Изменение системы информирования. Оно должно быть ранним и активным, с использованием тех каналов информирования, через которые информация действительно будет донесена до заинтересованных групп, и нетехническим, понятным языком. Иными словами, информация должна предоставляться не так, чтобы ее в принципе возможно было найти (как это выглядит сейчас), а так, чтобы ее не могли не увидеть представители целевой группы. После проведения общественного обсуждения участники должны получить ответы на свои предложения и замечания и информацию о принятых решениях.

2. Назначение общественных обсуждений или вовлечение общественности в других формах на как можно более раннем этапе принятия решений.

3. Общественные обсуждения должны работать как сопроводительный институт, т.е. на всех стадиях принятия решений. Этот подход не разделяют сегодня представители государственных органов и бизнеса. Часто они представляют себе участие общественности только как собрание, не учитывая другие формы, среди которых, например, сбор письменных предложений или анкетирование.

4. Создать единую онлайн-платформу для информирования и участия общественности.

5. Вести общественный контроль ввода объекта в эксплуатацию и постпроектный мониторинг. Ведь если на стадии согласования с госорганами существенно меняется проект решения, то могут потребоваться повторные процедуры участия общественности.

6. Обеспечить включенность и действительный учет интересов. Пока законодательство создает путаницу: нет прямых формулировок об обязательном учете общественного мнения, и граждан порой просто «информируют», а их мнение «фиксируют».

7. Решить вопрос о компетентных посредниках. Пока в структуре государственного управления отсутствует специальная позиция (место, должность) для человека, отвечающего за участие общественности. Позиция, которая отвечала бы за организацию диалога и вовлечение всех заинтересованных сторон в принятие сложных решений, вообще отсутствует в структуре общественных отношений.

8. Повышение компетенций и общей грамотности.

9. Решить вопрос окончательного принятия решений по проекту. После государственных экспертиз проектное решение утверждается автоматически. Отдельного решения нет, а потому его невозможно обжаловать.

10. Расширить сроки общественных обсуждений. Как правило, для понимания требуется гораздо больше времени, чем месячный срок. Нередко необходимые документы удается получить уже после окончания общественных обсуждений.