Почему граждане и государство не могут договориться?

Policy & Politics

Ответы на эти и другие вопросы дают авторы нового исследования «Практика участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений».

«В последнее время мы наблюдаем рост активности граждан, которые отстаивают свое право на благоприятную окружающую среду», — пишут авторы исследования.

Жители Светлогорска выступают против деятельности целлюлозно-картонного комбината, жители Бреста — против строительства и ввода в эксплуатацию аккумуляторного завода «АйПауэр», жители Могилева — против работы завода «Омск Карбон», жители Сморгони — против производства компании «Кроноспан» и т.д.

Все эти кейсы свидетельствуют о том, что пока в Беларуси нет эффективного механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений, из-за чего растут социальная напряженность и недоверие к органам власти.

«Общественные обсуждения формально провели, галочки стоят — все, мнение учтено. И только тогда, когда начинается буря недовольства, пропорционально тому, какое количество людей и как долго выходит на протесты, его пытаются учитывать», — цитируют авторы высказывание бизнесмена в строительной отрасли.

Тем не менее, обеспечивать участие общественности в принятии экологически значимых решений является международным обязательством, которое добровольно приняла на себя Республика Беларусь, став стороной Орхусской конвенции.

Как именно жители Беларуси сейчас участвуют в принятии решений? Имеют ли право организовать референдум и используют ли «скандальный прецедент», чтобы заявить об ущемлении прав?

Чтобы разобраться в этих и других нюансах, исследователи проанализировали механизмы участия общественности и их соответствие Орхусской конвенции. Они также разобрали кейсы участия общественности в принятии решений, которые происходили после 2014 года.

В рамках исследования прошло 32 интервью. Среди опрошенных работники министерств и ведомств, городских и районных администраций; представители бизнеса, инвесторы и застройщики; проектировщики, эксперты и ученые; активисты НГО, общественных инициатив и местные активисты.

Первое подобное исследование проводилось в 2014 году, но за прошедшие годы некоторые вещи успели измениться и требовали изучения.

«Зеленый портал» поговорил о том, к каким выводам в этот раз пришли исследователи и как изменилась ситуация с момента проведения предыдущего исследования — с директором общественного объединения «Экодом» Мариной Дубиной и одним из авторов исследования Андреем Егоровым, старшим аналитиком Центра европейской трансформации.

Для чего проводилось исследование?

«Мы уже давно работаем с вопросом участия общественности в принятии экологически значимых решений. У нас работает инфолиния «Зеленый телефон» и зачастую граждане обращаются к нам за помощью и консультацией в решении каких-то экологических вопросов, — рассказывает Марина Дубина. — Еще мы работаем с законодательством по Орхусской конвенции в Беларуси.

За все предыдущие годы практика показала, что законодательство должным образом не соответствует принципам этой конвенции. Мы хотели понять, как можно улучшить механизм участия общественности: что сейчас не так с участием и информированием, как прийти к общему знаменателю? Местные жители, бизнес, госорганы и застройщики — как они видят этот процесс и собираются принимать коллективные решения? Как сделать этот механизм эффективным, доступным и понятным?

Чтобы подготовить какие-то предложения по изменению законодательства и изменению практики, «Экодом» совместно с Центром европейской трансформации решили провести исследование, чтобы увидеть и учитывать в будущем мнения всех сторон».

Почему всем сложно договориться: страдает система информирования?

По словам Марины Дубиной, система беларусского законодательства построена таким образом, чтобы только информировать общественность, время от времени изучая ее мнение, без каких-либо практических выводов:

«Этап информирования людей не позволяет им должным становиться полноценными участниками процесса принятия решения. К тому моменту, когда люди узнают о планируемом строительстве какого-то объекта, уже пройдено достаточно много этапов: разработана документация, пройдено согласование».

Следовательно, ни бизнесу, ни госорганам не выгодно пересматривать эти решения и учитывать мнения общественности.

«Люди попадают ловушку, им нужно предпринять немало различных шагов, чтобы внести хоть какие-то изменения в принятие решения», — отмечает Марина Дубина:

«Формально госорганы и бизнес соблюдают правила информирования населения, но надо понимать, что основной канал информации — это сайт местного исполкома и местные газеты. Давайте смотреть рационально — кто постоянно заходит на сайт исполкома проверять, какую информацию там публикуют? Таким образом, эти каналы информирования не ставят целью эффективно вовлечь людей».

В этом случае очень показательным является пример Бреста и борьбы его жителей против завода АКБ: если игнорировать мнение общественности, это приводит к социально-напряженным конфликтам, в которых искать решение вопроса приходится постфактум. Если бы жители региона были проинформированы о планах по строительству завода АКБ на самом раннем этапе, если бы с ними бы действительно обсуждали этот вопрос, мы могли бы увидеть совершенно иной исход событий, и гораздо раньше.

Улучшения есть, но незначительные

«Из того, что однозначно улучшилось за годы, прошедшие с предыдущего исследования, это то, что информирование в принципе появилось. Информацию стали размещать на сайтах госорганов, там появились отдельные разделы, где уведомляют об общественных обсуждениях. Да, канал не самый доступный и очевидный, но он имеется и это уже хорошо, информацию можно получить, — говорит Андрей Егоров. — Радует, что есть понимание этой проблемы со стороны проектировщиков. Некоторые компании уже пытаются включать в обсуждения граждан на самых ранних этапах проектного цикла. В принципе, есть успешные кейсы того, когда люди в ходе общественных обсуждений добивались принятия решений в свою пользу. Не всегда это происходило через конфликты.

Улучшения есть, но ввиду того, что системные факторы никак не изменились, то скорее мы видим то, что мелкие сдвиги не меняют общей картины».

Диалог по-прежнему сложный

В самом исследовании авторы поговорили с разными группами стейкхолдеров, включенных в процесс принятия экологически значимых решений.

«Довольно ценным материалом в исследовании является разница восприятия со стороны разных стейкхолдеров самой ситуации: как они видят процесс участия каждой из групп, где видят основные проблемы, как строят этапность принятия решений. Разница показывает то, что диалог в этой области по-прежнему очень сложный», — отмечает Андрей Егоров:

«Позиции сторон расходятся, если общественные активисты и часть проектировщиков скорее негативно оценивают текущую ситуацию, и хотели бы видеть какие-то существенные изменения, то для застройщиков и местных властей ситуация видится более-менее нормальной. Большинство экспертов тоже склоняются к тому, что законодательство в этой области нужно пересматривать».

Выводы и рекомендации: для начала создать новые пути информирования и вовлечения общественности

В рамках исследования был предложен ряд рекомендаций, которые касаются уже существующего законодательства: как несущественные, так и кардинальные.

«Практически все понимают, что пока за этим вопросом стоят системные факторы, глобальных перемен мы ждать не можем, — говорит Андрей Егоров. — Например, без системных факторов, таких так выборность местных властей, расширение демократического участия граждан, нормальный доступ к правосудию — ситуация не может кардинальным образом измениться.

Но даже без изменения этих системных факторов мы можем добиться каких-то улучшений, не меняя глубоко законодательство. Можно изменить практику и подходы к участию граждан. Мы говорили о некоторых вещах в изменении системы информирования: от пассивного, которое сейчас происходит, к активному.

Те, кто заинтересован в изменениях строительства промышленных и иных объектов, также должны быть заинтересованы в донесении информации до тех граждан, которых она касается. Они могли бы целевым образом найти способы: сбрасывать информацию в почтовые ящики, на выборах такое информирование успешно работает, или находить людей в вайбер-чатах и т.д.

Информирование, в любом случае, должно изменить свою форму, быть более понятным и учитывать конкретные интересы людей. Очень часто информация подается в обобщенной форме, где люди просто не понимают, о чем там речь. При планировании строительства какого-то объекта нужно понимать, что это изменит дороги, произойдет ли частичная вырубка зеленых насаждений, которые важны жителям и т.п. Эту информацию жители, как правило, не получают».

Сводный портал данных и контроль на всех стадиях принятия решений

«Мы хотели бы видеть какой-то сводный портал, который бы объединял все общественные обсуждения в одном месте. Где информация по каждому объекту собиралась бы в кучку, и человеку не нужно было бы искать информацию на разных сайтах. По каждому объекту мы могли бы видеть стадийность принятия решений. Участие можно реализовать в электронной форме, где автоматически бы фиксировалась и обобщалась информация», — говорит Андрей Егоров:

«В целом, нам бы хотелось видеть общественное участие не только в форме очных обсуждений, но как некий постоянный сопроводительный институт на всех стадиях принятия решения, особенно на самых ранних, чего сейчас нет».

Считается, что главная форма участия общественности — это общественные обсуждения. Они и правда являются «специальной» формой участия, которая по законодательству Беларуси направленна именно на вовлечение общественности в принятие решений.

Но в реальности инструментов больше: жалобы, обращения, запросы и так далее. Эффективны ли они? В основном это зависит от характера ситуации и случайных факторов. В первую очередь — от желания и готовности лиц, принимающих решения, учесть мнение общественности, пишут исследователи и приводят выдержки из интервью:

«В детальнике нет фасада, нет деталей проработки. Требуется ли обсуждение с людьми этих деталей? Я считаю — нет. Однозначно. Здесь нужна конкретная работа проектировщиков и специалистов. Если мы у людей будем спрашивать, где делать игровую зону, где делать парковку — у каждого будет свое мнение, каждый будет высказывать мнение, которое ему выгодно. Поэтому эти вещи спрашивать у людей нет смысла, так как это будет порождать какой-то негатив», — считает работник отдела архитектуры районной администрации.

«Честно скажу, я только одного застройщика встречал, которому мнение людей было бы важно (и то только наполовину), который хотел бы работать с общественным мнением, с общественными организациями, перед тем как начать что-то делать», — говорит активист НГО.

Идут ли изменения к лучшему? С 2014 года, когда прошло первое такое исследование ЦЕТ и «Зеленой сети», улучшается формальная сторона и законодательное регулирование участия, подчеркивают авторы.

Появился также пилотный проект «БелНИИПградостроительства» по работе с жителями на раннем этапе планирования — пока это чуть ли не единственная серьезная подвижка, отмечается в тексте отчета.

В конце исследования приводится ряд рекомендаций, как улучшить практику участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Все эти предложения — частности, которые могут способствовать устранению части «острых углов», порождающих конфликты. Они могут не сработать: при отсутствии системных изменений механизм их работы исказится.

Позже предложения могут быть развиты в кодекс рекомендуемой практики обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений, предполагают авторы.