Г. Плащинский: "Санкции ЕС в отношении Беларуси после президентских выборов: вопрос эффективности"

Санкции ЕС в отношении Беларуси после президентских выборов 2010 года: вопрос эффективности

Георгий Плащинский,
Центр европейской трансформации

 

 

Новое заключение Совета министров иностранных дел ЕС по Беларуси

20 июня 2011 года Совет министров иностранных дел Европейского Союза на встрече в Люксембурге ввел очередные санкции в отношении Республики Беларусь в связи с ухудшением в стране ситуации с правами человека, демократией и верховенством закона. Заключение Совета приводит факты, мотивирующие ужесточение санкций: аресты и политически мотивированные судебные процессы над представителями гражданского общества, политической оппозиции и независимой прессы, в частности, Владимиром Некляевым, Дмитрием Уссом, Андреем Санниковым, Виталием Рымашевским и Николаем Статкевичем. Также Совет выражает глубокую озабоченность  в связи с сообщениями о пытках и других формах ненадлежащего обращения с заключенными в белорусских тюрьмах. Помимо этого, Совет отмечает ухудшение ситуации со свободой прессы в Беларуси на примере судебных процессов, инициированных Министерством информации РБ против негосударственных газет "Наша Ніва" и "Народная воля", а также отзыва лицензии "Авторадио" и судебного преследования журналиста Анджея Почобута.

Совет призывает белорусские власти уважать дипломатический иммунитет и привилегии сотрудников дипломатических миссий стран ЕС, находящихся в Беларуси, а также остановить продолжающееся запугивание и притеснение этих лиц. Совет положительно отмечает успешное принятие резолюции по ситуации с правами человека в Беларуси на 17-й сессии Совета по правам человека ООН и призывает Беларусь реализовать положения данной резолюции в полной мере. Совет заключил, что расширение деятельности Европейского инвестиционного банка в Беларуси должно происходить только в том случае, если ЕС даст положительную оценку ситуации с правами человека и верховенством закона в Беларуси. Также Совет приветствует решение Европейского банка реконструкции и развития перенаправить финансовые средства, предусмотренные для сотрудничества с белорусскими властями, на поддержку негосударственных и локальных проектов.

Параллельно с санкциями, Совет министров иностранных дел ЕС подтвердил свою приверженность доктрине "критического вовлечения" Беларуси с помощью диалога и Восточного партнерства, Помимо этого, он упомянул о необходимости дальнейшей поддержки белорусского гражданского общества и народа, подчеркнув возможность облегчения визового режима с Беларусью с помощью мер, которые предусмотрены в Визовом кодексе ЕС. В частности, было указано на то, что существуют возможности для отдельных стран ЕС в одностороннем порядке снижать или полностью отменять плату граждан за подачу заявлений на получение шенгенских виз. Также Совет приветствовал официальное предложение Еврокомиссии, сделанное Беларуси, начать переговоры по визовой либерализации и заключению соглашений о реадмиссии.

Какие санкции ЕС уже введены против Беларуси и как они ужесточились?

Санкции ЕС в отношении Беларуси были возобновлены и расширены 31 января 2011 года в связи с насильственным подавлением властями Беларуси мирных протестов после президентских выборов, состоявшихся в декабре 2010 года. Они предусматривали запрет на въезд в ЕС и заморозку счетов 158 белорусских чиновников, судей, журналистов и других лиц, причастных к фальсификации выборов, подавлению протестов и ухудшению ситуации с правами человека в Беларуси. Под заморозку счетов не попал только Юрий Сиваков, бывший глава МВД и экс-министр спорта. Также были восстановлены визовые ограничения, введенные против отдельных лиц в 2004 и 2006 году по тем же причинам.

Второе расширение санкций состоялось 21 марта 2011 года, когда в список лиц, подлежащих санкциям, были дополнительно внесены 19 фамилий белорусских чиновников, судей и журналистов. 23 мая 2011 года уже в третий раз на 13 человек был расширен список подлежащих санкциям белорусских чиновников.

Это уже четвертый "раунд" санкций. В его рамках еще четыре человека были добавлены к списку лиц, подлежащих санкциям ЕС: это прокуроры Андрей Кожевников и Кирилл Чубковец, судья Людмила Грачёва и предприниматель Владимир Пефтиев. Однако этот "раунд" качественно отличается от предыдущих, поскольку впервые ЕС ввел экономические санкции против Беларуси, а именно заморозил активы трех белорусских предприятий: "Белтехэкспорта" (продажа, ремонт и модернизация военной техники), "Спорт-пари" (оператор лотерейного бизнеса: "Спортлото 5 из 36", "КЕНО", "Спорт-прогноз") и "БТ Телекоммуникации". Согласно информации на официальном сайте Президентского спортивного клуба, компания "БТ Телекоммуникации" создана в 2006 году компанией ЗАО "Белтехэкспорт" "с целью повышения эффективности управления долей в Уставном фонде СП ООО "МЦС" (бренд Velcom). После реструктуризации компании в 2009 году "БТ Телекоммуникации"  занимается проектами, связанными с "формированием высококачественной инфраструктуры для проведения в 2014 году в Республике Беларусь мирового первенства по хоккею", а также является акционером ОАО "Приорбанк" и ОАО "Белвнешэкономбанк". Стоит отметить, что все компании контролируются Владимиром Пефтиевым, которого европейские чиновники расценивают как "личного банкира" и "экономического советника" Александра Лукашенко, а сооснователем "Спорт-пари" является Президентский спортивный клуб, который возглавляет сын президента Беларуси Дмитрий Лукашенко. По данным журнала Forbes, Владимир Пефтиев является вторым самым богатым человеком в Беларуси после Лукашенко с состоянием около 1 миллиарда долларов, а его бизнес, как считают в европейских кулуарах, используется для "отмывания денег" семьей Лукашенко.

Кроме того, Европейский Союз ввел эмбарго на поставку в Беларусь оружия, амуниции и материалов "двойного назначения", которые могут быть использованы для подавления демонстраций и проведения репрессий, а также ввел запрет на финансирование подобных операций. Список этих материалов включает: специальное огнестрельное оружие, боеприпасы и связанный с ними инвентарь; некоторые виды взрывчатых веществ и оборудование для их подрыва; бомбы и гранаты невоенного назначения; транспортные средства, специально предназначенные для борьбы с массовыми беспорядками и перевозки задержанных; приборы ночного видения и тепловизоры; симуляторы для обучения стрельбе из огнестрельного оружия и программное обеспечение для них; защитное оборудование, применяемое для борьбы с массовыми беспорядками; колючее ленточное заграждение; военные ножи, боевые ножи и штыки с лезвием более 10 см; устройства, специально разработанные для создания помех мобильной связи; оборудование и технологии для разработки, производства или использования предметов, подпадающих под запрет.

Европейский Союз в заключении Совета министров иностранных дел, сделанном 20 июня 2011 года, подчеркнул, что рассматривает возможность ужесточения санкций в случае дальнейшего ухудшения ситуации с правами человека и демократией в Беларуси. По неофициальной информации, помимо очередного расширения списка невъездных белорусских чиновников, следующий этап санкций может предусматривать введение экономических мер против государственного концерта "Белнефтехим", "Белшины", "БелАЗа", группы компаний "Трайпл" и ОАО "Беларуськалий", а также аффилированных с ними компаний и лиц.

Единодушны ли страны ЕС в отношении санкций?

Основным двигателем ограничительных мер в отношении Беларуси на сегодняшний момент является Польша. Во-первых, эта страна проводит активную политику в Восточной Европе и стремится повысить вес Восточной Европы в европейских делах. Во-вторых, в Беларуси проживает немалое польское меньшинство, перед которым существует угроза притеснения властями Беларуси в случае дальнейшего укрепления авторитарного режима. В-третьих, именно министр иностранных дел Польши Радослав Сикорски и министр иностранных дел Германии Гидо Вестервелле были теми высокими представителями Европейского Союза, которые 2 ноября 2010 года посетили Минск и предложили Александру Лукашенко перспективу получения более чем 3 миллиардов долларов помощи ЕС в случае проведения свободных и демократических выборов. После провала новой политики в отношении Беларуси, Радослав Сикорски, Гидо Вестервелле, министр иностранных дел Швеции Карл Бильдт и министр иностранных дел Чехии Карел Шварценберг опубликовали в газете The New York Times статью "Lukashenko the Loser", где не признали итоги президентских выборов в Беларуси. С тех пор Польша продолжает жесткую политику в отношении белорусского режима и активно выступает за ужесточение санкций. В частности, 20 июня в своем твиттере Радослав Сикорски заявил, что Лукашенко должен выбрать: или становиться на путь демократии, или оказаться на скамье подсудимых в Гааге.

В вопросе санкций Польшу поддерживают и ведущие страны ЕС. Так, 20 июня министр иностранных дел Великобритании Уильям Хейг сделал заявление, что Великобритания представит новый пакет предложений по санкциям на Совете министров иностранных дел ЕС в Люксембурге, а пресс-секретарь МИД Франции Бернар Валеро заявил, что Европа обеспокоена внутренней ситуацией в Беларуси и может ввести экономические санкции. До этого в поддержку эффективности санкций и давления на режим Лукашенко высказывались Гидо Вестервелле, министр иностранных дел Франции Алан Жюпе (22 мая), министр иностранных дел Болгарии Николай Младенов (3 июня) и министр иностранных дел Финляндии Александр Стубб (21 июня).

Несмотря на то, что санкции в отношении Беларуси принимаются на уровне руководства Европейского Союза и большинство стран ЕС их поддерживают, некоторые из них выступают против введения экономических и ряда других видов санкций. Так, президент Литвы Даля Грибаускайте заявила 22 июня в Вильнюсе, что экономические санкции против Беларуси себя не оправдают, а их расширение - бессмысленно, однако не выступила против тех мер, которые уже были введены ЕС 20 июня 2011 года. Позиция лидера Литвы неудивительна: руководитель Клайпедского порта Эугениюс Гентвилас и руководитель Департамента коммерческих грузоперевозок Литовских железных дорог Томас Кершис 18 мая выразили свою обеспокоенность введением экономических санкций ЕС против Беларуси. Из всех товаров, которые перевозятся железной дорогой в Клайпедский порт, доля белорусских составляет 44%, а доля Клайпедского порта в ВВП Литвы составляет около 18%.

Италия и Латвия полагают, что экономические ограничения могут навредить работе компаний из Европы на территории Беларуси. 2 марта министры иностранных дел Латвии и Эстонии заявили, что любые экономические санкции против белорусского режима должны быть очень хорошо взвешены и "правильно направлены".

По вопросу санкций также имеется и сформировавшееся мнение у европейских партий. Многие из них требуют пересмотра экономических отношений между ЕС и Беларусью. Нынешние меры, введенные 20 июня, ранее продвигала Европейская народная партия. Альянс либерал-демократов требовал наложить санкции на все белорусские предприятия. Представители "зеленых" призвали страны ЕС воздержаться от инвестиций в Беларусь и ведения там бизнеса. Левые и социал-демократы более лояльно относятся к перспективам взаимоотношений с Беларусью. 

Некоторые варианты санкций не получают поддержки на высшем уровне. 11 мая глава Европарламента  Ежи Бузек (Польша) призвал Международную федерацию хоккея лишить Беларусь право проведения чемпионата мира по хоккею в 2014 году. Однако пресс-секретарь МФХ Симон Шемберг в ответ на это заявил, что ни одна из 69 национальных делегаций на недавнем конгрессе МФХ в Братиславе даже ни упоминала о такой возможности. Более того, дипломатические представители Латвии и Финляндии высказывались в прессе против таких мер, считая, что "не следует смешивать спорт и политику".

Как реагирует на санкции руководство Беларуси и другие страны?

Белорусское руководство реагирует на санкции крайне негативно. В частности, президент Беларуси Александр Лукашенко 23 июня заявил следующее: "Это негодяи и подонки. Это безмозглая, непродуманная политика. Это мелкие блошиные укусы. Они никогда не дают пользы ни им, ни нам. Но если они нас будут дергать с точки зрения экономики, мы тоже найдем, чем ответить. У нас немало компаний работают здесь и собственность имеют, по которым мы очень больно можем ударить. Я не хочу этой эскалации, поэтому на это не отвечаю". Также Лукашенко дал поручение белорусским юристам подготовить документы для обращения в международные суды с исками по поводу санкций Европейского Союза.

Однако следует отметить, что позиция МИДа Беларуси куда более сдержанная. 20 июня пресс-секретарь МИДа Андрей Савиных заявил, что "европейская политика находится в плену иллюзий и ложных представлений о реальном положении дел в Беларуси". Также он отметил, что "белорусская сторона предпримет адекватные действия по защите законных интересов граждан и предприятий, включая ответные меры в отношении инициаторов этого решения". Однако на вопрос агентства Reuters о том, какие конкретно ответные меры будут приняты, Андрей Савиных ответил, что "в случае принятия каких-либо решений вы будете проинформированы". Ранее руководством Беларуси рассматривалась возможность наложения запрета на деятельность ряда европейских компаний в Беларуси, въезд ряда европейских чиновников в Беларусь, а также выезд представителей белорусской оппозиции из Беларуси.

По мнению России, санкции Европейского Союза против Беларуси "не достигнут заявленных целей", - так заявлял ранее глава российского МИДа Сергей Лавров. 21 июня уполномоченный МИД России по вопросам прав человека, демократии и верховенства права Константин Долгов заявил, что введение санкций в отношении Беларуси со стороны Запада "непродуктивно".

При этом к санкциям ЕС в отношении Беларуси еще в марте присоединились девять других государств, среди которых страны-кандидаты на вступление в ЕС (Хорватия, Бывшая югославская республика Македония, Черногория и Исландия), а также Албания, Босния и Герцеговина, Сербия, Лихтенштейн и Норвегия. Более того, Польша готовится в одностороннем порядке в качестве примера для других ввести санкции против белорусских фирм, "финансирующих режим Лукашенко", - об этом заявил Радослав Сикорски 20 мая во время встречи с главами МИД Франции и Германии.

Соединенные Штаты Америки солидарны с европейскими санкциями. 14 июня президент США Барак Обама объявил о дальнейшем продолжении санкций, введенных еще в 2006 году против президента Беларуси Лукашенко и его приближенных. Эти санкции предусматривают как заморозку активов и визовые ограничения, так и санкции против компаний "БелОМО", "Белтехэкспорт", ПО "Белоруснефть", ОАО "Лакокраска" и "Полоцк-Стекловолокно". Белорусский МИД считает эти санкции "бесполезными" и "конфронтационными".

Ряд общественных организаций, предположительно по инициативе белорусского руководства, выступают против введения любых санкций в отношении белорусского режима. Так, например, подобное решение выносилось 12 марта в Риге на "конференции белорусов зарубежья" (Эстонии, Латвии, Литвы, Польши и России), а также Международным славянским союзом и его украинским отделением.

Эффективность и будущее санкций

Санкции в отношении Беларуси в последние полгода принимались на фоне ухудшающейся ситуацией с правами человека и демократией, а также на фоне протестов, которые продолжаются в арабском мире. Это не могло не оказать своего влияния на характер санкций. В частности, запрет на поставку вооружений и материалов "двойного назначения" очень напоминает аналогичное решение в отношении Ливии, принятое 28 февраля. Помимо этого, вновь появились надежды на то, что режим в Беларуси удастся изменить или свергнуть путем постоянно наращиваемого давления и изоляции властей Беларуси.

При этом важно понимать, что последний "раунд" принятия санкций проходил на фоне серьезнейшего кризиса в белорусской экономике за последние десятилетия. Белорусское правительство сегодня нуждается в свободных ресурсах и финансировании для того, чтобы "залатать дыры" в бюджете, ослабить кризисные тенденции и распланировать перспективу на будущее. Европейские политики рассчитывают, что необходимость кредитов и иной поддержки вынудит белорусскую власть задуматься и пойти на уступки. При этом формально взаимоотношения Беларуси и ЕС находятся в дипломатическом тупике: Беларусь считает, что Европейский Союз должен снять все санкции, прежде чем начать диалог, а Европейский Союз считает, что любой серьезный диалог и снятие санкций могут произойти только после освобождения и реабилитации политических заключенных, а также прогресса в развитии демократии в стране.

Сомнительно, что белорусский режим пойдет на значительные уступки Европейскому Союзу, у которого слишком мало рычагов влияния в Беларуси для того, чтобы повлиять на происходящее в стране. Да, санкции подрывают инвестиционной потенциал Беларуси, доверие инвесторов, и напрямую лишают Беларусь определенных сумм денежных средств. Например, по оценкам западных экспертов, Беларусь более 1 миллиарда долларов в год зарабатывает на поставках и модернизации вооружения. Однако санкции против "Белтехэкспорта" вряд ли серьезно повлияют на объем прибыли этого предприятия, основные рынки сбыта товаров и услуг которого находятся в России и развивающихся странах. Сами суммы, которые может потерять белорусская казна в результате санкций, не являются для белорусского правительства критическими. При этом даже министр иностранных дел Венгрии, которая председательствует в Совете ЕС в первом полугодии, признает, что МВФ вряд ли будет выставлять Беларуси политические условия для выделения кредита в размере от 3,5 до 8 миллиардов долларов, ранее запрошенного премьер-министром РБ Михаилом Мясниковичем. И это не говоря о помощи России, которая уже поддержала предоставление Беларуси Антикризисным фондом ЕврАзЭс кредита в размере 3 миллиардов долларов сроком на 10 лет.

Что касается введения санкций в отношении компаний Владимира Пефтиева, то маловероятно, что они серьезно повлияют как на состояние самого Пефтиева, так и Лукашенко. Во-первых, существует множество иных схем проведения тех же операций, которые, как предполагается, осуществлялись через бизнес Пефтиева, а во-вторых, процесс принятия санкций занял определенное время, за которое и Пефтиев, и другие лица уже могли успеть вывести из Европейского Союза свои активы. Более важно то, что такими шагами ЕС, испытывающий серьезный недостаток контактов и социальных связей с белорусской номенклатурой и бизнес-кругами, еще больше отдаляется от них, лишается доверия и гасит стимул к сотрудничеству. Также европейские дипломаты отмечают, что белорусское руководство очень осторожно подходит к хранению денежных средств на счетах в европейских банках, а те счета, что имеются, отследить сложно и для этого требуются немалые усилия, в том числе, финансовые. Поэтому можно заключить, что введенные санкции, несмотря на громкие заявления, являются скорее символическими.

По-настоящему повлиять на белорусскую ситуацию Европейский Союз может, если введет реальные экономические санкции, в том числе против концернов "Белнефтехим" и "Белкалий", которые формируют немалую долю валютной выручки, за счет которой оплачивается промежуточный импорт и европейские товары. Однако следует понимать, что такие шаги могут иметь непредсказуемые последствия (в том числе, в плане ужесточения репрессий), поскольку с политической точки зрения серьезно ударяют по стабильности белорусского правящего режима и лично авторитету Лукашенко в стране.

17 лет истории современного белорусского правящего класса показывают, что он не готов идти на долгосрочные реформы в ущерб своему влиянию и положению в стране. И вместо того, чтобы пойти на уступки с целью отмены санкций, белорусское руководство может еще больше отдалиться от Европы, стремясь сбалансировать недостаток внешних связей и поддержки развитием контактов с Россией, Китаем, Индией и развивающимися странами.

Будущее белорусско-европейских отношений, которые сегодня находятся в кризисе, в немалой степени зависит от того, изменят ли чрезвычайные экономические обстоятельства волю к реформам у белорусского руководства, и найдет ли оно иные способы разрешить возникший кризис, кроме как обратиться за помощью Европейского Союза и Соединенных Штатов Америки. Европейскому Союзу, в свою очередь, важно понять, насколько ситуация в Беларуси является принципиальной для ЕС как для глобального актора, а также обладает ли он достаточными средствами влияния, политической волей и способностями, чтобы повлиять на то, что происходит в Беларуси. Возможно, Европейскому Союзу стоило бы оставить жесткую риторику и последовательно втягивать Беларусь в свою орбиту, продолжая поддерживать гражданское общество и политическую оппозицию, предоставив при этом белорусскому обществу право самому определить свое политическое будущее тогда, когда оно будет к этому готово.