Местное развитие: борьба и единство противоположностей? (мнение экспертов)

На территории страны параллельно разворачиваются две широкие программы, направленные на местное развитие, которые противоположны по основным параметрам и в принципе антагонистичны по своей сути. То, что составляет цель и объект заботы одной из них, является негативным фактором выполнения другой. И наоборот.

    С таким утверждением не согласится большинство из реализаторов этих программ, и с той, и с другой стороны. Но кроме вызванного несогласия это утверждение позволяет ставить вопросы относительно программ местного развития в нашей стране, которые требуют анализа и обсуждения. Действительно ли их всего две? Действительно ли они программы направлены на один объект? Действительно ли они противоречивы и несовместимы? Как же все-таки происходит их взаимодействие (борьба, конфликт, согласование)? И, наконец, что действительно развивается в результате этих программ?

    Почему две программы? Нет нужды в аналитических разборах, чтобы стало понятно, что на самом деле программ развития «на местах» гораздо больше. Одно перечисление всех принятых государственных программ займет полстраницы: программы развития малых городов, сел, программы социально-экономического развития регионов и т.д. Все это относится к местному развитию. Кроме того, нельзя забывать общественные инициативы и структуры третьего сектора, занимающиеся развитием местных сообществ, сельских территорий и т.д. Нет сомнения, что все они также имеют свои программы.

    Но все это многообразие касается принятых документов. Если же мы посмотрим на программы и более широко, и более строго, как на способ соорганизации различных процессов, то следует признать, что у всех государственных программ местного развития один и тот же субъект программирования, концептуальные принципы и методологические основания, механизмы и ресурсы реализации, способы работы с ними и многое другое. По сути, каждый очередной документ, это фиксация какого-то этапа или аспекта разворачивания одной масштабной программы. Сами документы имеют, прежде всего, управляющее и организационное значение, нежели отмечают изменения в общей программе или принятие новой, на иных основаниях, с иными представлениями о развитии или об объекте развития.

    Со структурами третьего сектора – сложнее. Имеющиеся программы разнообразны: и субъекты у них различны, и задачи они ставят по-разному, и, кажется, независимы друг от друга, если не сказать разрозненны. Однако, это тоже лишь на первый взгляд. Местное развитие, хоть оно и ограничено территориально, тем не менее, не может быть местным по масштабу мышления. Даже большевики понимали, что нельзя построить коммунизм в отдельно взятой стране и поэтому им приходилось охватывать своим мышлением и программами не только Советский Союз, но и весь мир. Тем более нельзя «развить» одно сообщество, одно село или один город, не рассматривая это развитие как конкретную точку приложения сил, но, имея ввиду всю страну, и как минимум в общеевропейском контексте. В свою очередь, если обратиться к субъектам третьего сектора в Беларуси, то собственных, так сказать автохтонных, программ национального масштаба они не предлагают или почти не предлагают. Это «почти» связано не с полным отсутствием предложения, а с неготовностью субъектов третьего сектора включаться в реализацию таких программ, в частности программы культурной политики¹, в которой разработаны и собственные концептуальные основания, методологические принципы и методы реализации. Но оставим проблему такого отношения к собственным разработкам пока в стороне.

    Делая столь резкое заявление о фактическом отсутствии собственных программ в третьем секторе надо оговориться, что полноценная разработка национальной программы требует большого количества, прежде всего, интеллектуальных ресурсов, а реализация – материальных, человеческих и организационных. В достаточно слабом беларусском третьем секторе этих ресурсов мало, да и те распылены и разрознены. Поэтому в том или ином виде происходит заимствование широких программных установок, в первую очередь, из европейских программ местного развития. Они связаны с принятыми беларусскими локальными программами и ресурсно, и организационно, и идейно.

    Что же представляют собой программы, которые реализует третий сектор? Их можно разделить на два типа. Первый – осмысленное включение в широкие общеевропейские программы местного развития, с заимствованием основных принципов, задач, теоретических и концептуальных оснований и с формулированием страновых или локальных целей и специфики выполнения этих программ. Второй - доморощенные программы, которые нерефлексивно (а потому, нередко с ошибками и пробелами) строятся на основании европейских принципов местного развития. По большому счету и программа культурной политики базируется на тех же общеевропейских принципах и в этом отношении может быть включена в эту же группу, лишь с одним, но существенным отличием. Оно состоит в специально организованном в рамках этой программы месте для рефлексии не только собственного разворачивания, но и рефлексии движения европейских программ, реализующихся на Беларуси.

    У нас нет оснований нивелировать внутренние различия европейских программ, которые так или иначе используются беларусским третьим сектором как базовые, но можно с уверенность говорить о единстве некоторых принципов, относительно местного развития. Поэтому, несколько упрощая, можно говорить о том, что структуры третьего сектора встроены в реализацию широкой общеевропейской программы местного развития. 

    Один ли объект? Чтобы ответить на этот вопрос следует задать еще один: «Что подлежит развитию в одной и другой программе?». Общая государственная стратегия, реализующаяся в целом пакете программ местного развития, наследует базовые советские принципы управления: производственный и командно-административный. Объекты управления и развития выделяются как элементы производственной системы, чем бы эти объекты не являлись – территории, города, сообщества, сферы (культура, образование) и т.д.. Обеспечение экономической эффективности и целесообразности является основанием для определения критериев развития. И хотя социальное обеспечение и прочие гуманитарные задачи иногда выходят на первый план в заявлениях и декларациях, но в постановке целей производственный принцип выступает вполне отчетливо:

…В целях более равномерного размещения производительных сил страны необходимо обеспечить комплексное развитие внутриреспубликанских регионов, приоритетное развитие малых и средних городских поселений…(Государственная комплексная программа развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007 - 2010 годы)

Командно-административный принцип добавляет к такому пониманию объекта еще и способ реализации управленческих решений. Он предполагает наличие на верхних уровнях четкого знания о том, что подлежит развитию и как это делать, и выполнения руководящих указаний на нижних уровнях. Сам объект управления (территория, город, сообщество) пассивен и только воспринимает воздействия:

Область является оптимальной единицей социально-экономического пространства страны, в границах которой на современном этапе развития административно- территориального деления Республики Беларусь органы власти могут наилучшим образом осуществлять эффективное управление своей территорией ……( Государственная комплексная программа развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007 - 2010 годы)

    В основании европейских программ развития лежит принципиально иной объект - сознание и мышление субъектов деятельности на той или иной территории или в поселении. Это принцип саморазвития субъектов, которые решают, как они будут жить и несут ответственность за свои решения. Надо сказать, что наличие таких самоорганизованных и самодеятельных субъектов принимается в европейских программах практически как данность. Поэтому собственно развитие, связано либо с ростом их социального капитала и ответственности, либо с освоением современных знаний об условиях и стандартах существования и расширением зоны такой ответственности. Задача действий программы – обеспечить возможности этого саморазвития. Это самый общий принцип, который каждый раз конкретизируется и нередко специально не оговаривается. Тем не менее, не восстановив его, мы мало, что можем понять в соотнесении действий, которые осуществляются в рамках одних и других программ.

Общая цель развития населенных пунктов состоит в улучшении социально-экономических и экологических условий в населенных пунктах и условий жизни и работы всех людей, в частности городской и сельской бедноты. Это должно быть основано на деятельности в области технического сотрудничества, совместных мероприятиях государственного и частного секторов и общин, а также участии в процессе принятия решений общинных групп и таких особых заинтересованных групп, как женщины, коренные народы, пожилые люди и инвалиды. (из Повестки на 21 век)

    Таким образом, очевидно, что объект у этих программ все же разный: в одном случае эффективные производственные структуры, в другом самоорганизованное и ответственное местное сообщество. При этом материал, на котором реализуются обе программы, – один и тот же. Вот, к примеру, город Дисна. Этот город славен не только тем, что он самый маленький в Беларуси, но и тем, что он один из первых разработал собственную программу устойчивого развития (Стратегия устойчивого развития Дисненского края (Местная Повестка на 21  век)). При этом, как и все малые города, после 2006 года Дисна имеет государственную программу развития.

    Мы не будем сейчас подробно сравнивать эти две программы, а лишь укажем на один, но крайне важный момент, касающийся различия объектов развития на одном материале. Программа развития Дисненского края разработана и принята местным сообществом, образовавшимся (или собранным) для ее формулирования и реализации. И те направления деятельности, которое в ней обозначены, это результат их собственного развития и работы. И если следовать нормами Повестки-21, на которых строится программа, но это и есть основной механизм развития – самоопределяющееся и деятельностное местное сообщество («Группа местных действий»), в которое входят представители местных властей, общественных организаций, образования, бизнеса и просто активные жители края.

    Немногим позже принимается Государственная программа развития Дисны. Что же служит основанием для ее разработки? Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2006-2010 годы, Программа социально-экономического  развития Витебской  области,  а также Стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь и ряд других документов и законов. Наличие программы развития в рамках третьего сектора – игнорируется, поскольку субъект этой программы не существует даже как элемент в том пространстве, которое собирается развивать государственная программа. Он не вписывается в систему производственных или управленческих отношений. Местное сообщество и «группа местных действий» распределены по разным категориям, которым предписаны отдельные места в рамках осуществления развития города.

    В итоге одна программа предполагает, что в ходе развития требуется формирования особых отношений между людьми, живущими в городе, и их особого отношения к самому городу. Другая же программа, для своей эффективной реализации требует разрыва этих отношений, но установления и совершенствования других отношений, в соответствии с функциональными местами в системе производства, управления или инфраструктуре. И эти места требуют совершенно иного отношения к городу. В первом случае – они хозяева, во – втором исполнители и инфраструктура развития. И дело здесь не в том, что более верно или эффективно, а в том, что для одной программы развитию подлежит одна структура отношений, а для второй – другая. И обе они рассчитывают на один и тот же человеческий, интеллектуальный, организационный, технический материал. 

    Возможности совмещения. Если смотреть логически и по принципам, то эти программы несовместимы по нескольким основаниям. Во-первых, объект и той и другой программы – это особые социальные структуры, которые характеризуется целостностью и системностью, и поэтому не позволяют включать в себя структуры с иной логикой функционирования.

    Во-вторых, противоположность обнаруживается в том, каким образом развитие чего-то местного (территории, города, сообщества и т.д.) соотносится с развитием целого (страны, общества).  Если для государственных программ параметры развития страны определяют, какие показатели должны быть у местных изменений. Для европейских программ, наоборот, через развитие частей происходит развитие целого. Параметры развития страны складываются из того, что возникает в местном развитии. В одном случае развитие общества и страны раскладывается на развитие частей, во втором – развитие страны складывается из локального развития.

    В-третьих, противоречие наблюдается в требованиях к людям, в их образах жизни. Реализация государственной программы развития предполагает воспитание и поддержание патернализма среди жителей развиваемых территорий, которые, будучи необходимыми элементами производственного цикла, могут рассчитывать на полное обеспечение. Европейские же программы требуют осознания себя субъектом и принятие на себя ответственности.

    Но логические выкладки встречаются с реальными фактами. Обе эти программы реализуются и даже признаются успешными. Более того, принятая в 2004 году Национальная стратегия устойчивого развития Беларуси, по утверждениям ее разработчиков и инициаторов строилась на основании идей устойчивого развития и все той же «Повестки на 21 век». Как же это возможно? 

    Практика совмещения или поглощения. Чтобы разобраться с «чудесами совмещения», надо начать с общих рассуждений об отношениях простого и сложного. Простые системы управления, простые программы, простые решения всегда более устойчивы к внешним воздействиям и более эффективны, особенно в краткосрочной перспективе, для разрешения конкретных задач. Сложные системы и программы, наоборот, и более тонкие, и менее устойчивые, но в свою очередь позволяют решать задачи с так сказать большим количеством переменных, и в итоге более успешны в длительной перспективе за счет способности удержания гибкого баланса, в противовес жесткости. Для равноправного совмещения программ либо та, что проще должна быть развита и усложнена, либо та, что сложнее – редуцирована, сведена к приемлемым ограничениям. Демократические системы сложнее командно-административных. Но это общие рассуждения. А как же совмещаются беларусская государственная и европейская программы в рамках, например, Программы устойчивого развития Беларуси.

    Как мы уже отмечали, европейские программы в принципе и Повестка-21 в частности строятся на отношении к местному сообществу как субъекту, определяющему свою дальнейшую жизнь. Этот демократический принцип уже столько давно реализуется в европейском устройстве, что не требует специального оговаривания. Поэтому особое внимание в формулировке программой деятельности уделяется актуальной, новой идее устойчивости или точнее сбалансированности развитии. Все содержание программ устойчивого развития сосредоточено на том, чтобы в систему принятия решений на местном уровне были введены представления об этой сбалансированности. Разработанные механизмы и методы работы касаются внедрения этих идей и при этом уже подразумевают наличие субъектности. Хотя надо отдать должное, что особенно в беларусских условиях признается слабость этой субъектности и акцентируется внимание на привлечение к широкому общественному участию. Очень тонкая грань разделяет слабую субъектность и ее отсутствие. Но эта тонкая грань разделяет принципиально разные отношения и стратегии действия.

    Можно редуцировать, не придавать особого значения выполнению базовых условий, а сосредоточиться лишь на конкретных формулировках задач, показателей и методах работы. И если эти задачи и показатели можно оторвать от базового условия формирования субъектности и в таком виде встроить их другую программу, тогда можно совместить более простые государственные программы и более сложные европейские. Совместимы ли задачи сбалансированности экономического развития и экологической безопасности с задачами социально-экономического развития Беларуси? Вполне совместимы, если они не подрывают оснований социального и управленческого устройства. Но достижение определенных показателей ничего не подрывает, даже, пожалуй, укрепляет эту систему. Более того, по выполнению показателей командно-административное управление будет в несколько раз эффективней. Нет необходимости достигать осознания важности проблем, нет необходимости согласовывать представления и действия, нет необходимости ждать, когда люди возьмут на себя ответственность. Можно «спустить» план и обеспечить его ресурсами. И показатели будут выполнены.

    По системе разного рода показателей, зафиксированных в государственных программах, местное развитие в Беларуси налицо, даже если принять во внимание «показательную отчетность». Глупо было бы отрицать рост уровня жизни жителей страны. То же можно ожидать в будущем в отношении других показателей развития – экологических, культурно и природно-охранных, поскольку они стали интенсивно включаться в государственные программы.

    Местного же развития как развития субъектов нет, и в ближайшем будущем не предвидится. Предметом чьей заботы является рефлексия и удержание всей сложности оснований для выполнения европейских программ? Европейцев ли, или беларусов, реализующих и продвигающих эти программы? Ответ кажется очевидным. Но таким удержанием специально практически никто не озабочен. А если все же находятся те структуры гражданского общества, которые всерьез озабочены местным развитием через развитие местных сообществ (будь то городских или сельских), то они встречаются с многочисленными препятствиями. С одной стороны, они сталкиваются с противостоянием как государственным программам, так и тем вариантам европейских программ, которые адаптированы к беларусским условиям. С другой стороны они встречаются с инертностью и патернализмом населения, которые подпитываются успехами государственных программ. И, наконец, они ограничены в ресурсах необходимых для организации всех компонентов разработки программ и их реализации.  

    Проблема выбора. После разбора сложившейся ситуации остается еще один вопрос. Насколько местное развитие, осуществляющееся в ходе сложившего взаимодействия программ, адекватно современным условиям, вызовам и задачам, стоящим сейчас перед Беларусью? Являются ли задачи сбалансированного развития актуальными в Беларуси? Несомненно, являются. И это вполне может служить основанием для того, чтобы принять сложившуюся практику и на время забыть о развитии местных сообществ как полноценных субъектов, а сосредоточится на одной глобальной задаче. Можно сказать, что вопрос ценностей, соотнесения целей и средств их достижения, но не только. Все гораздо сложнее, поскольку это вопрос не только ценностей.

    Результативность государственных программ гораздо выше, но она же становится заложницей разного рода политических и административных кризисов. А их нельзя сбрасывать со счетов, особенно с установкой на устойчивость и долгосрочность результатов. Гарантом и обеспечителем безопасного будущего в рамках государственных программ становится налаженная система управления. В случае ее нарушения – наступает коллапс в выполнении всех необходимых функций, поскольку механизма урегулирования за пределами этой системы управления нет. Кто будет готов к принятию ответственности, к построению новой системы для дальнейшей  реализации программ и какова цена этого восстановления – неизвестно. И что тогда будет со всеми теми достижениями сбалансированности экономики и экологии, если их некому будет контролировать. Ведь субъективной личной ответственности за это никто не несет, а главное никто не имеет опыта самостоятельного действия или организации новой системы управления. Такую ситуацию мы уже проходили в момент разрушения Советского Союза.
Местное развитие, рассчитанное на местное сообщество в качестве субъекта, который ставит и удерживает цели, гораздо более трудоемко, сложно и менее надежно и устойчиво. Но он имеет одно важное преимущество – это причастность к управлению своим будущим большого числа людей. И это своеобразный запас прочности для развития.

    Татьяна Водолажская

[email protected]

еще по теме