FRIDE: Ці напраўду праграма ЕС "Усходняе партнёрства" садзейнічае еўрапеізацыі?

Ці напраўду праграма ЕС "Усходняе партнёрства" садзейнічае еўрапеізацыі?

Еўрапейскі аналітычны цэнтр для глабальных дзеянняў FRIDE, аналітычная нататка № 97, верасень 2011 года

Аўтары: Ірына Саланенка, кіраўнік еўрапейскай праграмы “Міжнародны фонд “Адраджэнне” (Кіеў); Наталля Шапавалава, даследчык FRIDE; Віарэл Урсу і эксперты Еўрапейскага інтэграцыйнага індэкса для краін УП (праекта, што ажыццяўляецца групай даследчыкаў з шасці партнёрскіх краін і ЕЗ; Індэкс разглядае актуальны стан і дынаміку еўрапейскай інтэграцыі ў краінах УП). 

 

• Сувязі паміж Еўрасаюзам і краінамі Усходняга партнёрства растуць, але яны не абавязкова вядуць да рэформавання палітычнай і эканамічнай сістэмы ў рэгіёне.

• Кіруючыя эліты кран УП аддаюць перавагу захаванню ўласнага палітычнага статус-кво, а не правядзенню каштоўнасных рэформаў, між тым як грамадзянская супольнасць рэгіёна занадта слабая для аказання моцнага ўплыву на змяненне сітуацыі.  

• ЕС не павінен недаацэньваць стымул для краін Партнёрства па далучэння да Еўрасаюза, але толькі з прызвязкай да дэмакратычнага прагрэсу і павышэнні ролю грамадзянскай супольнасці ў рэгіёне.

 

Усходняе партнёрства было запушчанае ў траўні 2009 года з мэтай стварэння палітычнай асацыяцыі і эканамічнай інтэграцыі паміж Еўрапейскім Саюзам і 6-ю краінамі на Усходзе ад яго: Арменіяй, Азербайджанам, Беларуссю, Грузіяй, Малдовай і Украінай.

Цяпер, праз больш чым 2 гады рэалізацыі праграмы, Усходняе партнёрства паказала сябе эфектыўным інструментам для палітычнага дыялогу паміж ЕС і краінамі-удзельнікамі і супрацоўніцтва ў шэрагу абласцей: гандлю, міграцыі і памежнага кіравання, энергетыкі, транспарту і навакольнага асяроддзя і г.д. Быў створаны шэраг двухбаковых праектаў для паляпшэння сувязяў паміж удзельнікамі, былі распачатыя перамовы па падпісанню Пагадненняў па асацыяцыі з усімі краінамі УП, за выключэннем Беларусі. Моцным стымулам для краін таксама з’яўляецца перспектыва ўвядзення бязвізавага рэжыму з ЕС, набліжэнне да якога праходзіць праз падпісанне праекта “Рэформы і супрацоўніцтва ў галіне свабоды, справядлівасці і бяспекі” (FJS).

Аднак цяпер, калі ў краінах УП шматбаковыя праекты інструментаў супрацоўніцтва рэалізуюцца цалкам, варта задацца пытаннем: што ж насамрэч было дасягнута за гэты час? (рэзультаты пададзеныя  Еўрапейскім інтэграцыйным індэксам для краін УП). Інструменты супрацоўніцтва ЕС: EURONEST, Форум грамадзянскай супольнасці, Канферэнцыя мясцовых і рэгіянальных органаў улады, Бізнэс-форум, Саміты краін-партнёраў, што праходзяць кожныя два гады, і сустрэчы на міністэрскім узроўні падтрымліваюцца дзейнасцю тэматычных платформ, якія праходзяць двойчы на год, а таксама сустрэчамі экспертаў і флагманскімі ініцыятывамі для падтрымкі сектаральнага супрацоўніцтва і набліжэння да стандартаў ЕС.

Такім чынам, на цяперашні момант

ЕС і Украіна набліжаюцца да завяршэння перамоваў аб падпісанні Глыбокай і ўсёабдымнай зоне свабоднага гандлю (DCFTA). Арменія, Грузія і Малдова прыкладаюць намаганні для адпаведнасці патрабаванням ЕС для распачынання перамоваў па DCFTA, якія асабліва прывабныя тым, што ЕС з’яўляецца асноўным гандлёвым партнёрам для ўсіх краін УП (акрамя Беларусі), і доля капіталу ЕС у іх вагаецца ад 1/3 да паловы, з найбуйнейшым у Малдове і Азербайджане.

Краіны-партнёры з памкненнямі ўваходжання ў ЕС (Грузія, Малдова і Украіна) маюць лепшыя паказчыкі супрацоўніцтва з ЕС і больш стымулаў для прымання на сябе новых абавязкаў у надзеі, што гэта паспрыяе іх інтэграцыі; у гэтых краін ёсць інтэнсіўны палітычны дыялог з ЕС. Акрамя таго, яны распрацавалі больш прасунутыя дзяржаўныя структуры для кіравання еўрапейскай інтэграцыяй, а таксама імкнуцца да партыйнага аб’яднання з еўрапейскай сям'ёй.

Украіна і Малдова першымі з краін УП пачалі падпісанне Планаў дзеянняў па візавай лібералізацыі ў лістападзе 2010 года і студзені 2011 года адпаведна, Грузія - у сакавіку 2011 года, у той час як перамовы з Арменіяй і Азербайджанам, магчыма, пройдуць у найбліжэйшай будучыні.

Украіна і Малдова былі таксама першымі ва Усходнім партнёрстве, хто далучыўся да Еўрапейскай энергетычнай супольнасці (EЭC) - супольнай ініцыятывы ЕС і Заходніх Балкан для дапамогі краінам, якія не ўваходзяць у ЕС, інтэгравацца на еўрапейскі энергетычны рынак за кошт energy acquis - збора правіл ЕС па энергетыцы. Грузія ў дадзенай іныцыятыве пакуль з'яўляецца назіральнікам; Арменія падала заяўку на той жа статус.

Грузія першай сярод краін УП заключыла Пагадненне аб агульнай авіяцыйнай прасторы з ЕС, якое прадугледжвае паступовую інтэграцыю краіны на агульнаеўрапейскі рынак авіяцыі; аналагічныя перамовы вядуць Малдова і Украіна.

Тым часам, якасных рэформаў не адбылося,

нягледзячы на рост палітычнага дыялогу і інстытуцыйнае супрацоўніцтва паміж ЕЗ і краінамі Усходняга партнёрства; рэформы на месцах носяць абмежаваны характар. Палітычная сітуацыя ў галіне дэмакратыі толькі пагоршылася, і найбольш ва Украіне і Беларусі: колькасць палітычных  рэпрэсій у 2010-2011 гадах ўзрасла (пераслед прадстаўнікоў апазіцыі і актывістаў грамадзянскай супольнасці). Праз іх, сціплыя дэмакратычныя дасягненні Украіны амаль сышлі на нішто, а ў Беларусі спынілася перспектыва любых зменаў. Гэтаксама і ў краінах Паўднёвага Каўказа істотных паляпшэнняў не адбылося: у Грузіі, нягледзячы на паспяховую рэалізацыю шэрагу дзяржаўных рэформ, палітычныя правы і канкурэнтная палітыка па-ранейшаму абмежаваныя. Малдова з'яўляецца адзінай партнёрскай краінай, якая паказвае прыкметы якасных дэмакратычных пераўтварэнняў, хоць і на фоне палітычнай нестабільнасці, нядаўняй няздольнасці парламента абраць прэзідэнта краіны і растучай напружанасці ў кіруючай кааліцыі.

Да нядаўняга часу, у Еўрасаюза былі невялікія магчымасці ўплыву на дзве найбольш аўтарытарныя краіны Партнёрства, абедзве з якіх не мелі памкненняў па ўступленню ў ЕС, - Беларусь і Азербайджан. Для прэзідэнта Беларусі Аляксандра Лукашэнкі трыванне яго рэжыма аказалася больш высокім прыярытэтам, чым палітычныя і фінансавыя стымулы, прапанаваныя ЕС напярэдадні беларускіх выбараў 2010 года, і дагэтуль застаюцца яго найвялікшым жаданнем, нават нягледзячы на ўзнаўленне і ўзмацненне санкцый супраць рэжыма. І толькі сур'ёзны эканамічны крызіс і, як следства, грамадская незадаволенасць, якія пагражаюць стабільнасці лукашэнкаўскай улады, вымусілі рэжым пагадзіцца на амністыю часткі палітычных зняволеных і прапанаваць палітычныя перамовы ўсім зацікаўленым бакам.

З Азербайджанам супрацоўніцтва пакуль застаецца на ўзроўні энергетычных перамоваў, асабліва ў сувязі з абавязальніцтвам краіны па пастаўках газу ў Паўднёвы калідор.

Непасрэдная сувязь паміж інтэнсіўнасцю супрацоўніцтва з ЕС і рэформ у рэгіёне ўзмацняецца ў выпадках, калі ЕС прымяняе жорсткія ўмовы. Гэта пацвярджае пачатак перамоваў аб бязвізавым рэжыме з Украінай і Малдовай: Еўрасаюз прапанаваў краінам моцны і годны даверу стымул - бязвізавы рэжым, пры ўмове рэалізацыі канкрэтных рэформаў, выкладзеных у Планах дзеянняў па візавай лібералізацыі; і ў выніку, абедзве краіны ўрэшце рэшт прынялі змены ў заканадаўстве. Гэтак жа і ў энергетычным поле - Малдова і Украіна прынялі папраўкі ў сваім газавым заканадаўстве, у выніку жадання адпавядаць патрабаванням па далучэнню да Еўрапейскай энергетычнай супольнасці.

У большасці выпадкаў, аднак, ЕС не ўводзіць жорсткія ўмовы, такім чынам, нівелюючы сувязь паміж інтэнсіўнасцю дыялогу і зменамі ў заканадаўстве краін УП. Гэта ілюструе энергетычнае супрацоўніцтва з Азербайджанам: нягледзячы на “паспяховы” энергетычны дыялог паміж краінамі, які нібыта ўключае ў сябе паступовую гарманізацыю азербайджанскага заканадаўства з еўрапейскімі energy acquis, Баку між тым не робіць ніякіх намаганняў па заканадаўчаму рэгуляванню, і не выяўляе асаблівай цікавасці ў далучэнні да ЕЭС. Гэтаксама перамовы па Глыбокім і ўсёабдымным пагадненні аб свабодным гандлі (DCFTA ) з Украінай паказваюць аналагічны прыклад: хоць перамовы па DCFTA ідуць з 2008 года з мэтай ЕС знізіць гандлёвыя бар'еры паміж краінамі і палепшыць украінскую нарматыўна-прававую  базу, Украіна па-ранейшаму займае толькі 145 месца ў рэйтынгу "Індэкса бар'ераў вядзення бізнесу" ад Сусветнага банка.

Унутраныя фактары

Еўрапеізацыія ў краінах Усходняга партнёрства ў першую чаргу абумоўленая фактарам унутранай дынамікі: у большасці выпадкаў, палітычныя эліты краіны зацікаўленыя ў захаванні статуса-
кво, а не правядзення каштоўнасных рэформаў, між тым грамадзянская супольнасць у рэгіёне занадта слабая для таго, каб трымаць эліту падсправаздачнай альбо настойваць на рэформах. Такім чынам, адсутнасць палітычнай зацікаўленасці і ціску на ўлады ў саміх краінах у значнай ступені тлумачаць дрэнныя вынікі палітыкі рэформ Еўрасаюза.

Аднак, “перадавікі” еўрапейскай інтэграцыі прапануюць добры прыклад рэзультыўнасці палітычнай волі краіны і яе здольнасці да рэформ. Украіна мае найдаўжэйшы досвед супрацоўніцтва з ЕС у галіне Рэформаў і супрацоўніцтва ў галіне свабоды, справядлівасці і бяспекі (FSJ), пачынаючы з 2002 года; Украіна першай у рэгіёне падпісала Планы дзеянняў аб спрашчэнні і лібералізацыі візавага рэжыму. Аднак грамадзянская супольнасць краіны лічыць дасягненні недастатковымі і занепакоеная якасцю прымянення на практыцы прынятага заканадаўства.

Малдова распачала супрацоўніцтва ў сектары FSJ пазней, але пасля змены ўрада ў 2009 годзе, яна дагнала і нават абагнала Украіну па шэрагу пытанняў. Напярэдадні падпісання Плана дзеянняў па візавай лібералізацыі, Малдова ўжо перайшла на біяметрычныя пашпарты, былі запушчаныя рэформы для абароны асабістых дадзеных, памежнага кіравання і рэформаванне Міністэрства ўнутраных спраў.

Грузія між тым дэманструе павелічэнне ўнутраных магчымасцяў для барацьбы з карупцыяй і арганізаванай злачыннасцю, чым усе іншыя краін УП, што з'яўляецца важным патрабаваннем для падпісання Плана дзеянняў па лібералізацыі візавага рэжыму з ЕС.

Хоць яны не маюць агульных межаў з Еўрасаюзам і не могуць быць інтэграваныя ў еўрапейскую транспартную сістэму, тры каўказскія краіны робяць шмат намаганняў па паляпшэнню транспартнай інфраструктуры і мытных працэдур.

У адрозненне ад працэсу ўступлення ў ЕС, у якім кандыдаты павінныя прыняць асноўную частку патрабаванняў, для Усходняга партнёрства прапануецца сектаральныя інтэграцыя, галіну якой кожная краіна выбірае сама, у адпаведнасці з уласнымі прыярытэтамі. Рэформы асабліва малаверагодныя, калі закранутыя інтарэсы палітычных і эканамічных эліт (напрыклад, дзяржаўныя закупкі альбо энергетычны рынак ва Украіне).

Абыякавая дэмакратызацыя

Хоць праграма "Усходняе партнёрства" меркавалася зрабіць спробу заахвочвання Усходняга рэгіёна ва ўдзеле ва ўнутраных падзеях ЕС, ён аказаўся не ў стане забяспечыць дастатковыя стымулы для рэформавання краін УП. Існуе таксама неадпаведнасць паміж тым, што прапануе Еўрасаюз, і тым, што напраўду цікавіць палітычныя эліты: стымулы ЕС (мабільнасць, гандаль і інвестыцыі) з'яўляюцца надта доўгатэрміновымі і часта вядуць да дадатковых расходаў у кароткатэрміновай перспектыве. Таму палітычныя эліты кіруюцца найбліжэйшым прыярытэтам - застацца ва ўладзе любым коштам.

Акрамя таго, ЕС не распрацаваў крытэры вымярэння працэсаў дэмакратызацыі. У адрозненне ад рынкавай палітыкі Еўрасаюза і іншых яе адгалінаванняў, для краін УП няма дэмакрытычных збораў законаў. Перамовы па Еўрапейскай палітыцы добрасуседства (ЕПД) адбыліся ў траўні 2011 года, з выкладаннем канцэпцыі "глыбокай дэмакратыі”, што ўключае асноўныя палітычныя правы, свабоду асацыяцыі, свабоду сходаў і меркаванняў, а таксама права на справядлівае судовае разбіральніцтва.

Аднак усе інструменты Еўрасаюза носяць, у асноўным, бюракратычны характар. Яны накіраваныя на ўмацаванне інстытуцыйнага патэнцыялу і сацыялізацыі палітычных эліт, што можа прынесці плён толькі ў доўгатэрміновай перспектыве. Ад той фінансавай дапамогі, што накіроўваецца на агульную падтрымку рэгіёну, на падтрымку грамадзянскай супольнасці і свабоды СМІ, абарону правоў чалавека, дэпутацкіх паўнамоцтваў і захавання справядлівых выбарчых працэсаў застаецца нязначная частка.  

Еўрасаюз не здолеў паставіцца да грамадзянскай супольнасці ў краінах УП як да рэальнага партнёра; за выключэннем Беларусі, дзе практычна ўсё фінансаванне ідзе на недзяржаўныя суб'екты. Усёабдымная падтрымка недзяржаўных структур з мэтай росту жадання рэформ самімі краінамі так і не стала галоўнай мэтай ЕС. Еўрасаюз не знайшоў кантакту з больш шырокімі пластамі грамадзянскай супольнасці, такіх, як прафсаюзы, дзелавых асацыяцый і нефармальныя грамадзянскіх ініцыятвы, а таксама мала ўвагі былі выдзелена рэфармаванню нарматыўна-прававой базы для грамадзянскай супольнасці.

У мысленні  ЕС, аднак, з’явіліся перамены: быў павялічаны бюджэт Еўрапейскага інструмента дэмакратыі і правоў чалавека (EDIHR) ад ? 3,3 млн у 2009 годзе да ? 5 млн у 2011 годзе. У адказ на падзеі Арабскай вясны, Еўракамісія і Еўрапейская служба знешніх дзеянняў прапанавалі Інструмент грамадзянскай супольнасці і Еўрапейскі фонд у падтрымку дэмакратыі для падтрымкі актыўнай грамадскай дзейнасці і маніторынга падзей жыцця грамадзянскай супольнасці ў рэгіёне. Само паняцце “партнёрскіх адносін з грамадзянскай супольнасцю”, выкладзенае ў траўні 2011 года ў Паведамленні ЕПД, гучыць перспектыўна, аднак застаецца незразумелым, як ЕС збіраецца ажыццяўляць гэты на практыцы.

Сувязь паміж сектаральнай інтэграцыяй і дэмакратызацыяй па-ранейшаму ілюзорная. Супрацоўніцтва ЕС са сваімі партнёрамі дазваляе збліжацца з краінамі рэгіёна ў розных сектарах, не трансфармуючы гэтыя сувязі ў якасныя палітычныя рэформы. З-за моцнай зацікаўленасці ЕС у канкрэтных галінах (энергарэсурсы), сектаральнае супрацоўніцтва становіцца магчымым нават без прыняцця агульных каштоўнасцяў.

Заключэнне

1) ЕС павінен прадэманстраваць, што яго палітыка далучэння краін-партнёраў УП працягваецца.

2) ЕС павінен перагледзець сваю стратэгію (каротка- і сярэднетэрміновую) да Беларусі і Азербайджана. Калі мэта Еўрасаюза ў тым, каб наблізіць да сябе гэтыя краіны, то трэба шукаць больш эфектыўныя сродкі прымянення яго мяккай сілы. У выпадку з краінамі з памкненнямі ўваходжання ў ЕС (Україна, Малдова, Грузія), неабходна ўсталяваць выразную сувязь паміж сваімі сваімі прапановамі і ўмовамі, якім краіны-партнёры павінны адпавядаць (як у выпадку з Планам дзеянняў па візавай лібералізацыі, калі выстаўленыя жорсткія сектаральныя ўмовы прывялі да пазітыўнага рэзультату). І наадварот, больш актыўнае заахвочванне і інтэнсіўнае супрацоўніцтва таксама могуць прывесці да лепшай палітычнай узгодненасці ў доўгатэрміновай перспектыве.

3) Падтрымка дэмакратыі павінная стаць сапраўдным прыярытэтам у рэгіянальнай  палітыцы ЕС, як на палітычным узроўні, так і на ўзроўні дапамогі (гэта дэмакратычныя прынцыпы празрыстасці, падсправаздачнасці і грамадзянскага ўдзелу). Паняцце “партнёрскіх адносін з грамадзянскай супольнасцю” павіннае рэалізавацца на практыцы: неабходна пашырыць правы і магчымасці грамадзянскай супольнасці шляхам узаемадзеяння з шырокім колам недзяржаўных актораў і палепшыць умовы жыццядзейнасці грамадзянскай супольнасці ў краінах-партнёрах.  

 

Паводле FRIDE