BE RU EN
rss facebook twitter

Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси

23.04.2021 Андрей Поротников — специально для аналитического проекта «Четвертая Республика»
Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси
Думать Беларусь
Текст «Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси» опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

См.: аналитический проект «Четвертая Республика»

Андрей Поротников, руководитель аналитического проекта Belarus Security Blog.

  

Начиная с 2015 года, вопросы ситуации в регионах Беларуси, граничащих с Россией, находятся в фокусе моего интереса. Изначальной причиной была необходимость исследования влияния России в приграничных регионах: тема возможности создания фейковых «народных республик» по аналогии с Донбассом была настолько «модной» в тот период, что игнорировать ее не получалось.

Зловещей руки Кремля тогда найдено не было, как и каких-то особенно заметных пророссийских настроений. Но то, что реально вызвало тревогу, это явная экономическая деградация малых и средних городов, упадок периферийных территорий, их неспособность поддерживать базовую социальную инфраструктуру и систему коммуникаций (особенно мосты) без внешних вливаний.

Тенденция ухудшения ситуации в регионах, особенно в сельских, многолетняя. Очевидно, что этот длительный тренд можно развернуть «вспять» только в результате системного и продуманного подхода.

Возродить регионы: какие предложения уже есть

Пока что на условном рынке идей присутствуют пять способов улучшения ситуации в области регионального развития. Негосударственные акторы предлагают административно-территориальную реформу, развитие системы местного самоуправления, перенос в регионы части органов центрального управления и образовательной инфраструктуры (например, университетов). Власти на местах ожидаемо надеются на новую индустриализацию и государственные инвестиции, которые выровнят региональное развитие.

При этом игнорируются очевидные факты, не позволяющие рассчитывать на эффективность каждой из предлагаемых мер или их совокупности. Остановимся на них подробнее.

Во-первых, интересно отметить, что идею административно-территориальной реформы продвигают люди, живущие в Минске. В самих регионах эта идея особенного энтузиазма не вызывает. Зачастую набор органов государственного управления — это единственное, что держит на плаву малые города — районные центры. Убери оттуда исполкомы, прокуратуру и т.п., и такие города быстро превратятся в деревни. Между тем, наличие статуса районного центра позволяет привлекать ресурсы республиканских и областных властей на поддержание местной инфраструктуры, а относительно неплохо зарабатывающие местные чиновники — важная составляющая платежеспособного спроса для локальной экономики. Кроме того, райцентры служат точкой притяжения местного сельского населения, которое в ином случае вынуждено было бы уезжать дальше, ускоряя тем самым депопуляцию в регионах.

Региональное экспертное сообщество также без особенного восторга воспринимает идеи из Минска относительно административно-территориальной реформы, предлагая в ответ вернуть местным властям хотя бы те полномочия, которые у них были «до Лукашенко». Особенно важно расширить полномочия местных представительных органов (советов депутатов), чтобы они стали реальными центрами власти, а не просто довесками к исполкомам.

Во-вторых, местное самоуправление является, безусловно, важным и необходимым инструментом для повышения качества государственного управления на местах и эффективного контроля за локальными властями. Чего, однако, абсолютно недостаточно ни для выравнивания регионального развития, ни для решения проблемы депопуляции регионов. Об этом свидетельствует опыт соседних с Беларусью стран: есть и демократия, и местное самоуправление, и верховенство права, но упадок регионов продолжается.

В-третьих, перенос в регионы центральных органов госуправления проблемы не решит. Многочисленность центральных аппаратов беларусских министерств и ведомств сильно преувеличена. Конечно, если условный Минсельхозпрод переместить в поселок городского типа с населением в 1,5-2 тыс. жителей, то прогресс будет заметным. Но если это же количество чиновников окажется в условных Барановичах, то ситуация не изменится. При этом переезд чиновников в новый город потребует создания соответствующей рабочей и социальной инфраструктуры, а также периметра безопасности (охрана, оперативное обеспечение, связь, транспорт, в том числе и авиа). На финансирование этих мер дополнительно потребуется такое количество средств, которое невозможно уравновесить довольно скромными позитивными результатами для развития регионов.

Четвертое: перенос вузов из столицы. Хорошая, правильная, но безумно дорогая идея. Элементарные подсчеты показывают, что на каждого студента потребуется минимум 30 кв. м жилой и учебной площади, строительство и оборудование которых в чистом поле «выстрелит» в 30 тыс. долларов на учащегося вуза. Как минимум. Конечно, какую-то часть средств можно получить за счет продажи и сдачи в аренду той недвижимости, которой сейчас владеют столичные государственные вузы. Но лишь часть.

Отдельная тема — обеспечение перемещенных вузов преподавательскими кадрами. Беларусь — не Запад, у нас нет толп кочующих профессоров и докторов наук, которые перебиваются временными контрактами и мечтают получить постоянную ставку даже в провинциальном университете. Можно уверенно утверждать, что для большинства представителей нашего профессорско-преподавательского состава значение имеет статус работника именно столичного учебного заведения. И в провинцию они не поедут ни при каких условиях. В итоге, перенос вуза может обернуться разрушением сложившейся научной школы. Но даже если игнорировать данный факт, создание инфраструктуры для профессорско-преподавательского состава потребует расходов в десятки миллионов долларов. И будет иметь результатом снижение качества образования в перемещенном вузе.

Пятое: новая индустриализация. Свыше 80% территории Беларуси уже сейчас — зона преференциального ведения бизнеса. Льготы есть, а результаты не велики. Причин тому масса: от качества местных чиновников, которые зачастую саботируют в силу собственной некомпетентности приход инвесторов, до объективных обстоятельств, когда есть инвестор с желанием работать, но нет возможности нанять на данной территории рабочую силу необходимой квалификации.

В целом стоит отметить, что прямые государственные инвестиции в развитие территорий на практике и близко не приводят к тем результатам, которые закладывались в планы. Согласно «Государственной программе возрождения и развития села на 2005-2010 годы», предусматривалось создать в стране 1481 агрогородок — новый вид сельских населенных пунктов с развитой инфраструктурой и доступом жителей к современным бытовым удобствам. Важным направлением становилось жилищное строительство на селе. Только, как это часто бывает, что-то пошло не так. До начала реализации программы возрождения села ожидалось, что постройка дома в агрогородке обойдется примерно в 10 тыс. долларов. Но уже в 2005 году расходы выросли до 15-18 тыс., а спустя год — до 25-30 тыс. Было подсчитано, что только с 2005 по 2008 годы государство потратило на развитие агрогородков астрономические 18 трлн рублей. Общая же сумма расходов с учетом средств организаций и учреждений, дорожных и инновационных фондов составила около 45 трлн рублей. Для сравнения: доходная часть республиканского бюджета на 2008 год составила 38,152 трлн рублей.

Итогом бурной деятельности по развитию беларусского села стало сокращение за период с 2005 по 2010 годы сельского населения Беларуси на 322 тыс. человек, или на 11,8%.

Госпрограмма устойчивого развития села на 2011-2015 годы в качестве ориентиров закрепила: произвести 12 млн тонн зерна, довести среднемесячную зарплату работников сельхозпроизводства до 750 долларов. На нее также были выделены десятки триллионов бюджетных средств. Запланированные результаты и близко не достигнуты, средней заработной платы в 750 долларов нет даже в Минске, не говоря уже о беларусской деревне.

Таким образом, прямые государственные инвестиции в территории не дают должной отдачи.

Означает ли это тупик и обреченность регионов на дальнейшую деградацию?

В поисках решения

Для начала неплохо было бы определиться с ответом на вопрос о смысле развития территорий. Не проще ли собрать население в дюжине региональных центров? Ведь, с точки зрения экономии ресурсов на развитие инфраструктуры и социальной сферы, это гораздо дешевле: например, иметь одну большую школу вместо десяти мелких, разбросанных по большой территории. Есть примеры Армении и Греции, где в столичных агломерациях проживает более половины населения стран.

Тем не менее, с точки зрения обеспечения экономического освоения территории, доступа к ее природным, сельскохозяйственным и рекреационным ресурсам, а также сохранения контроля над этой территорией, смысл в активной региональной политике есть. И большой.

Также следует определиться с терминами «регион» и «региональное развитие». Регион — это административный район (за исключением районов в городах). Соответственно, и региональное развитие должно быть сосредоточено на развитии конкретных административных районов, а не областей в целом.

Далее, под региональное развитие должна быть подведена научная база. Поэтому уже сейчас следует, опираясь на исследования в области экономической географии, определиться с каркасом расселения в Беларуси. Говоря проще, какие населенные пункты важны с точки зрения ведения экономической деятельности и поддержания инфраструктуры. Очевидно, что речь идет о городах, поселках городского типа и самых крупных сельских поселениях. Которые уже имеют дорожную инфраструктуру, какой-никакой социальный сектор и экономическую базу.

Необходимо разделить все административные районы на две категории: способные обеспечить локальное управление и неспособные. То есть, понять, какие территории базового уровня у нас могут профинансировать набор органов госуправления (исполком, суд, прокуратура, милиция, МЧС) за счет собираемых на территории налогов, а какие — нет. О способности территорий самостоятельно финансировать социальный сектор и экономическое развитие административных районов в настоящее время речи не идет: таких районов слишком мало. И это реальность на обозримую перспективу.

Те регионы, которые способны прокормить хотя бы локальный сектор госуправления, должны получить расширенные права (самоуправление).

Особо стоит изучить ситуацию в поселках городского типа, которые сегодня приравнены к сельсоветам, но при этом зачастую обладают экономическим и демографическим потенциалом уровня административных центров районов. Статус таких поселков следует поднять до самоуправляемых городов. Будут ли это города районного подчинения или областного (т.е. приравненные к административным районам) — вопрос дискуссионный. В каждом варианте есть свои плюсы и минусы. Это потребует увеличения численности госаппарата для новых городов. Но задача — в создании эффективной системы госуправления. В конце концов, во Фрунзенском районе Минска проживает более 463 тыс. человек. Что практически сопоставимо с населением второго по величине города страны Гомеля. И администрация Фрунзенского района как-то справляется. Значит, справятся и остальные: в Минске вместо 9 городских районов можно оставить 4-6, а в остальных областных городах городские районы и вовсе ликвидировать. Высвободившиеся ресурсы направить на создание администраций новых самоуправляемых городов.

Те административные районы, которые не способны содержать собственную систему органов госуправления, должны быть переданы в ведомство специального правительственного Агентства развития территорий (далее — АРТ). Задача которого — создать экономическую базу для перевода территорий второй категории в категорию первую — самоуправляемых единиц. Система управления таких районов должна состоять из назначаемого АРТ менеджера-технократа при наличии местного представительного органа, наделенного широкими контрольными функциями. Менеджер региона должен подходить к подведомственной территории как к бизнес-проекту, направленному на генерирование прибыли в форме роста налоговых поступлений. И иметь личную материальную заинтересованность в том, чтобы добиваться успеха. Естественно, прозрачно и в рамках закона.

АРТ, помимо того, что является агентом правительства по управлению территориями, должно иметь статус инвестиционного агента на подопечных территориях. Инвестиционный фонд АРТ может быть сформирован как за счет бюджетных ресурсов, так и благодаря введению пограничного контроля на беларусско-российской границе. Дело в том, что порядка 90% всего нелегального оборота алкоголя, по статистике МВД, обеспечивается незаконным ввозом спиртосодержащей продукции с территории России. Общий объем нелегального рынка алкоголя в Беларуси превышает 500 млн долларов. Государство ежегодно недополучает только в виде акцизов порядка 250 млн долларов. Очевидно, что официальный Минск рано или поздно будет вынужден принять меры и сформировать пограничную охрану со своей стороны границы. Дополнительные поступления «пьяных» денег за минусом расходов по охране восточной границы уже могут быть неплохим началом для создания инвестиционного фонда АРТ.

Дополнительным источником развития отстающих территорий может стать европейское финансирование. ЕС готов поддерживать в Беларуси проекты развития. Но на условиях прозрачности, подконтрольности и обоснованности.

В зарубежной практике наработан достаточно обширный перечень инструментов стимулирования инвестиционной активности с целью выравнивания уровня развития территорий. И контроля за целевым использованием средств, выделяемых в рамках таких механизмов. Поэтому, помимо организации текущего функционирования территории, менеджер АРТ должен обеспечивать ее промоутинг с целью привлечения как инвестиционных ресурсов, так и средств самого агентства. То есть, речь не идет о механическом распределении денег АРТ — должен быть внутренний конкурс на них. И те управленцы, которые не демонстрируют результата, должны быстро заменяться на других.

АРТ не может выступать в роли прямого инвестора, государственные структуры доказали свою слабую пригодность к этой роли. Его финансовое участие может заключаться в предоставлении грантов, компенсирующих часть прямых вложений настоящего инвестора (т.е. имеющего прямой коммерческий интерес в проекте), покрытии части процентов по банковским займам, привлекаемым под инвестиционные проекты, а также в предоставлении финансовых гарантий кредиторам инвестора.

При этом развитие социальной сферы, культуры, жилищного строительства, инфраструктуры и системы образования продолжается за счет средств бюджета. С упором на профессиональное образование жителей данной территории в соответствии с запросами рынка труда.

Приоритетом для бюджетных денег становится концентрация на развитии населенных пунктов каркаса расселения. Необходимо создать условия для того, чтобы жители малоперспективных сельских поселений имели возможность переехать в узловые, будучи там обеспечены жильем, работой и широким перечнем социальных услуг. Нужно признать очевидное: возможности государства позволяют поддерживать приемлемое качество жизни хорошо если в 2 тыс. сельских населенных пунктах. Но никак не в 25 тыс. Желающие жить на отшибе имеют на это законное право. Но под свою ответственность и за свой счет. Большинство сегодняшних беларусских деревень могут предложить своим жителям качество жизни английской деревни начала XIX века. А люди хотят жить в XXI веке. Значит, необходимо предоставить им такую возможность в рамках «малой родины» в крупных деревнях с доступом к современным удобствам, с социальными и экономическим перспективами. Бессмысленно размазывать скудные публичные финансы на обширные территории.

Отдельное внимание — демографическому потенциалу регионов: специальные программы стимулирования рождаемости, переселения из крупных городов (они частично уже есть); репатриация соотечественников из-за рубежа; продуманная миграционная политика.

Отдельным потенциальным источником развития регионов может стать переезд туда пенсионеров из крупных городов. Это европейская тенденция: жизнь в провинции дешевле, а пенсионеры могут получать дополнительный доход от сдачи в аренду своей недвижимости в крупных городах. Беларусская социальная система летит к своему краху. Перспектива значительного роста коммунальных платежей очевидна: достаточно сравнить их с соседними странами. А коллапс существующей пенсионной системы можно лишь отсрочить за счет повышения пенсионного возраста. Но в будущем рассматривать пенсию в качестве источника достойной старости не приходится. Поэтому уже сейчас стоит планировать систему перераспределения населения старших возрастов из крупных городов в более мелкие. Естественно, речь идет о добровольном выборе. Поэтому этот выбор должен быть привлекательным в глазах людей. Надлежащее разрешение этого вопроса может стать еще одним источником роста для экономики малых городов, т.к. увеличит в них платежеспособный спрос.

Выводы

Отстающие регионы Беларуси необходимо рассматривать как бизнес-проекты, территории перспектив, к управлению которыми стоит привлекать не столько чиновников, сколько профессиональных менеджеров. Предоставляя им четкие и обширные полномочия и инструментарий для развития территорий. А также создав систему весомых материальных стимулов для успешных и практику быстрого расставания с неуспешными. Человек, управляющий территорией с населением в 15-20 тыс. человек, не должен зарабатывать меньше директора предприятия с сопоставимым числом занятых.

Публичные финансы необходимо концентрировать в тех населенных пунктах, где это рационально и научно обоснованно. Отказавшись от утопичной идеи осчастливить всех. Жителям сельской местности следует предоставить достойную социальную и экономическую перспективу на территории проживания, но исходя из общенациональных интересов.

Вопрос доступности высшего образования в регионах слишком привлекателен, чтобы от него категорически отказываться. Вместо переноса столичных вузов следует пойти по пути создания университетов западного образца и по западным стандартам с нуля. Или почти с нуля: там, где есть средние специальные учебные заведения (одно крупное или несколько смежного профиля) с развитой материальной базой и потенциалом для роста, они могут послужить основой для создания вуза. В Беларуси есть соответствующий опыт. Но только тогда, когда в бюджете появятся на это необходимые ресурсы.

У беларусских регионов много проблем, и мы очень хорошо о них знаем. Необходимо узнать и понять их возможности.

Читайте также:

Подписывайтесь на наш Telegram-канал «Думаць Беларусь»: http://t.me/methodology_by!

Беларусское общество под воздействием инновационного и технологического развития
Думать Беларусь
Беларусское общество под воздействием инновационного и технологического развития
03.05.2021 Летучий университет

Летучий университет выполнил исследование, в котором рассматриваются изменения структуры беларусского общества, происходящие под воздействием инновационного и технологического развития.

Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси
Думать Беларусь
Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси
23.04.2021 Андрей Поротников — специально для аналитического проекта «Четвертая Республика»

Текст «Больной вопрос: как вдохнуть жизнь в регионы Беларуси» опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

Медиа Республики Беларусь: вчера, сегодня, завтра
Думать Беларусь
Медиа Республики Беларусь: вчера, сегодня, завтра
20.04.2021 Эдуард Мельников — специально для аналитического проекта «Четвертая Республика»

Текст «Медиа Республики Беларусь: вчера, сегодня, завтра» опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

Беларуси нужна своя «Вторая поправка»
Думать Беларусь
Беларуси нужна своя «Вторая поправка»
16.04.2021 Андрей Поротников — специально для аналитического проекта «Четвертая Республика»

Текст «Беларуси нужна своя «Вторая поправка» опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

Политика памяти: перспективы для Беларуси
Думать Беларусь
Политика памяти: перспективы для Беларуси
13.04.2021 Алексей Ластовский — специально для аналитического проекта «Четвертая Республика»

Текст «Политика памяти: перспективы для Беларуси» опубликован в рамках аналитического проекта «Четвертая Республика».

Видео