Европейская Хартия активной гражданственности

ЕВРОПЕЙСКАЯ ХАРТИЯ АКТИВНОЙ ГРАЖДАНСТВЕННОСТИ*

Май 2006 года

 

ПРЕАМБУЛА 

Мы, активные граждане, объединившись в движения и ассоциации, действующие в различных странах Европейского Союза, несем ответственность за содействие созданию и развитию в Европе идеи новой демократии, представленной данной  Европейской Хартией активной гражданственности. Мы представляем настоящую Хартию для публичного обсуждения на общеевропейском и на национальных уровнях и просим учитывать ее положения в рамках развития конституционного процесса ЕС, а также правовых систем государств-членов.

В основу Хартии был положен фактический опыт Автономных организаций граждан (АОГ)**, которые прямо или косвенно участвуют в формировании европейской и национальной политики. Автономные организации граждан (или организации активной гражданственности) — это организации, созданные и управляемые гражданами, не ставящие перед собой цель извлечения прибыли, и деятельность которых направлена на защиту общих интересов, прав граждан и/или на сохранение общего блага независимо от сферы их деятельности, размеров, юридического статуса, мотивации или членства.

Хартия распространяет свое действие на организации граждан, а не на отдельных лиц. Кроме того, она распространяет свое действие на государственные учреждения, под которыми можно понимать как правительственные, так и административные органы/учреждения независимо от их правового статуса. 

Хартия базируется на анализе целого ряда передовых практических достижений в сфере взаимоотношений между государственными учреждениями и автономными организациями граждан, а также на исследованиях, проведенных европейскими учреждениями, научным сообществом, организациями активных граждан и на предшествующих хартиях и конвенциях, имеющих отношеение к вопросам участия граждан в формировании государственний политики. 

Появление данной Хартии объясняется двумя причинами: с одной стороны — парадокс, связанный с участием граждан в демократической жизни Европейского Союза, и с другой стороны — нормативный пробел в европейской правовой системе.   

Парадокс состоит в том, что, несмотря на то, что граждане и автономные организации, в которых они состоят, обычно нуждаются в материальных и нематериальных ресурсах для заполнения "дефицита демократии" в Европейском Союзе, они в то же время едва ли серьезно рассматриваются и пользуются доверием со стороны государственных учреждений. 

Такой парадокс связан с пробелом в законодательстве: в то время, как нормативные акты ЕС содержат ряд ссылок на роль деятельности гражданских организаций в общественной жизни, они не содержат правовых оснований, определяющих функции, права и обязанности автономных организаций граждан, а также указаний на соответствующие обязательства со стороны государственных учреждений. Европейскому Союзу еще предстоит определить роль деятельности организаций граждан с точки зрения их прав, перенаправляя, таким образом, этот вопрос в политическую сферу. 

Европейская Хартия активного гражданства нацелена на решение этой проблемы и на устранение нормативного пробела посредством окончательного признания роли автономных организаций граждан в качестве полномочных и основополагающих действующих сил в деле построения Европы. 

Следует отметить, что эта роль ни вступает в противоречие с обязанностями государственных учреждний, ни оспаривает механизмы демократического представительства в странах Европейского Союза. Деятельность автономных организаций граждан скорее направлена на интеграцию деятельности европейских институтов и на наполнение демократической жизни новой энергией. 

Европейская Хартия активной гражданственности "черпает свое вдохновение" из Хартии Европейского Союза об основных правах и, в частности, из статьи 11 о свободе выражения мнения и информации, статьи 12 о свободе собраний и объединений, статьи 21 о недопущении дискриминации и статьи 41 о праве на эффективное управление. Эти права, уже гарантированные указанной Хартией, поэтому не будут непосредственно упомянуты в тексте. Тем не менее, Европейская Хартия активной гражданственности предлагает укрепить данные права и распространить их применение на автономные организации граждан. 

В Хартии не содержатся ссылки на еще нератифицированные договоры ЕС. 

Хартия состоит из 19 статей и подразделяется на следующие разделы: 

Статьи Хартии должны рассматриваться системно. А именно: статьи 9, 10, 11, 12 и 19 должны интерпретироваться на основе положений статей 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8 и 18.

В Приложении к Хартии приводится краткое изложение национальных примеров передовых практических результатов, полученных в ходе реализации проекта в десяти европейских государствах; эти результаты были использованы в определении прав, изложенных в Хартии, и служат доказательством достижимости этих прав. В связи с этим эти примеры следует рассматривать как неотъемлемую часть Хартии.

 

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

1. Право на участие 

Каждый имеет право на активное участие в общественной жизни в рамках автономной арганизации граждан (АОГ).

Под общественной жизнью понимаются такие обстоятельства и места, где рассматриваются вопросы, представляющие общий интерес, включая сферы деятельности государственных учреждений.

Таким образом, АОГ следует считать одними из ключевых игроков при проведении общественных мероприятий; они должны иметь возможность участвовать в процессе формирования государственной политики непосредственно на всех этапах, в соответствии с критериями участия, закрепленных в статье 19.

Автономные организации граждан должны вносить свой вклад в процесс принятия решений, участвуя в нем уже на самой начальной стадии, а не тогда, когда решения уже приняты. 

2. Роль государственных учреждений 

Государственные учреждения должны ценить и поощрять деятельность АОГ, направленную на защиту прав человека, охрану и/или укрепление общего блага и/или общих интересов. 

Государственные учреждения Европейского Союза, то есть местные, национальные и европейские органы, должны устранять препятствия на пути развития деятельности АОГ и оказывать им поддержку, в частности, создавая надлежащие инструменты, системы и процессы с целью поощрения более широкого участия в них; формулируя стратегии в прозрачной и четкой форме; поддерживая "автономные инициативы" АОГ, сотрудничая и работая с ними в качестве партнеров над общими проектами.

Государственные учреждения должны учитывать мнения АОГ, поощряя их участие в процессах принятия решений.

И, наконец, государственные учреждения должны учитывать уроки, извлеченные из наилучших практических результатов и инкорпорировать их в стандарты своей работы. 

3. Обязанности автономных гражданских организаций 

АОГ несут ответственность за вклад в содействие большей осведомленности о Европейском Союзе среди граждан и за рост участия населения в демократической жизни ЕС.

При этом они должны удовлетворять следующим требованиям:

a. Подотчетность по отношению к своим членам и своим территориальным единицам в целом.

b. Прозрачность, в особенности в отношении вопросов финансирования и вкладов общественных фондов и/или граждан.

с. Независимость от других субъектов (например, профсоюзов, политических партий и непосредственно самих государственных учреждений), роль которых им не следует брать на себя.

d. Демократический подход в отношении формирования структур и процедур.

АОГ должны способствовать продвижению интересов и ожиданий граждан, доносить их до органов, ответственных за разработку государственной политики на местном, национальном и общеевропейском уровне, при этом уделяя особое внимание маргинальным группам населения.

АОГ должны предоставлять гражданам конкретные возможности для совместной работы и для участия в построении ЕС через европейские, национальные и местные проекты и инициативы.

В случае выявления АОГ новых вопросов и проблем в сфере политики, они должны предлагать соответствующие конкретные меры по их преодолению, а также обосновывать свои мнения и требования.

АОГ должны удовлетворять минимальным стандартам прозрачности, таким как принятие внутренних правил поведения и опубликование информации о целях организации, ее миссии, правовом статусе, членстве, руководящих органах, формах отчетности и способах консультирования, источниках финансирования, бюджете и счетах, программах деятельности и процедурах контроля.

Государственные учреждения должны оказывать поддержку АОГ в вопросах реализации ими своих гражданских обязанностей и поощрять соблюдение ими четырех основных требований. 

 

ПРАВА ГРАЖДАНСКОГО УЧАСТИЯ 

4. Право на вмешательство 

В тех случаях, когда права граждан и общие интересы поставлены под угрозу, АОГ имеют право вмешиваться и выражать свое мнение и предлагать меры по преодолению угрозы, а также публично раскрывать информацию о действиях и/или бездействии, которые могут оказать влияние на такие права и общие интересы. 

Когда АОГ сообщают о нарушении прав граждан или о причинении ущерба общему благу, государственные учреждения обязаны предпринимать конкретные и непосредственные ответные действия.

Кроме того, субъекты частного сектора также должны способствовать реализации этого права. 

5. Право на проведение профилактических мероприятий 

АОГ имеют право осуществлять деятельность, направленную на предотвращение причинения вреда и ущерба гражданам и общему благу, а также, в случаях снижения высокого уровня охраны здоровья граждан, окружающей среды и прав потребителей, установленных Хартией Европейского Союза об основных правах. 

Когда АОГ доносят до сведения государственных учреждений информацию о любого рода рисках, те, в свою очередь, должны вмешаться с целью их предотвращения. Также в процессе государственного планирования государственные учреждения должны учитывать практический опыт АОГ в области профилактики.

И, наконец, государственные учреждения должны поощрять профилактическую деятельность, непосредственно осуществляемую АОГ. 

6. Право на проведение консультаций 

АОГ имеют право принимать участие во всех общественных консультациях. 

Целесообразность и форма консультаций должны рассматриваться на основании принципа участия. Их цель должна быть четко определена до начала процесса консультаций.

В случае необходимости проведения консультаций государственные учреждения должны гарантировать, что окончательные решения не будут приняты, пока не будут учтены мнения АОГ.

Процедуры, установленные для процесса консультаций должны быть открытыми и проводиться в соответствии с принципом прозрачности, и, вместе с тем, не должны быть слишком бюрократизированы.

При определении и управлении консультационными процессами государственные учреждения должны также принимать во внимание ограниченные людские, временные и финансовые ресурсы АОГ. 

7. Право на доступ 

АОГ имеют право на доступ ко всем источникам информации и документации.

АОГ имеют право доступа в места, где имеется угроза нарушения прав граждан, общего блага и/или общих интересов в целях проверки их соблюдения и фактического выполнения.

Они имеют такое же право доступа к государственным и частным средствам массовой информации, как и все другие субъекты, участвующие в процессе разработки государственной политики. 

Государственные институты должны содействовать доступу АОГ к информации и документации.

Они должны предоставлять эффективную, полную, четкую и качественную информацию о законах, программах и других стратегических средствах на языке, понятном для всех заинтересованных сторон.

Информация должна быть доступна через различные каналы связи и в минимальные сроки.

Государственные учреждения должны содействовать АОГ в доступе к общественным местам и обеспечивать свободу передвижения в этих местах.  

8. Право на оценку 

АОГ имеют право публично выражать собственную оценку деятельности государственных и частных субъектов относительно реализации ими мер по достижению общего блага и/или общих интересов, а также по соблюдению прав граждан.

С этой целью АОГ имеют право принимать участие в процедурах оценки и входить в состав органов, проводящих оценку. 

Государственные учреждения должны привлекать АОГ к участию в процессах оценки, создавая и используя соответствующие инструменты для осуществления контроля и оценки, в основе которых должен лежать принцип участия.

С этой целью процедуры оценки должны быть прозрачными и формализованными, а метод оценки четко определен.  

9. Право на профессиональный диалог  

В своих отношениях с государственными учреждениями, АОГ имеют право на ведение диалога и на сотрудничество с государственными должностными лицами или представителями учреждений, обладающими надлежащей квалификацией. 

Государственные учреждения должны обеспечить легкую опознаваемость и доступность для АОГ своих представителей и государственных служащих, в компетенцию которых входят вопросы, связанные с работой с общественностью, а также обеспечить достаточное количество таких представителей для удовлетворения требований АОГ.

Подчиняясь этому требованию, государственные учреждения должны поощрять деятельность, связанную с обучением и периодической переподготовкой.

Они также должны гарантировать непрерывность отношений, в случае, когда их представители и государственные служащие были переведены на другие должности. 

 

ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ 

10. Соблюдение сроков и обязанность обеспечить обратную связь

Государственные учреждения должны: 

a. с уважением относится ко времени, затрачиваемом АОГ, путем установления быстрых и простых процедур;

b. обеспечивать своевременные ответы на запросы АОГ и должным образом мотивировать свои ответы. 

Государственные учреждения должны составить соответствующий график участия АОГ на различных этапах разработки государственной политики и сделать такую информацию доступной заблаговременно. Они также должны включать АОГ в процесс составления такого графика.

Такие процедуры привлечения вводятся с целью предотвращения чрезмерной бюрократизации, которая может помешать участию АОГ.

АОГ имеют право на четкую и быструю обратную связь с государственными учреждениями относительно того, учитываются ли в ходе выработки стратегий их рекомендации и каким образом. Мотивация ответа государственных учреждений должна быть четкой и исчерпывающей, особенно в тех случаях, когда они отвергают предложение АОГ. 

11. Доверие и равноправное положение 

Государственные учреждения должны строить свои отношения с АОГ на основе доверия и равенства, независимо от их размера и численности членов. 

Государственные учреждения должны официально признавать автономию и равное положение АОГ, а также значимость их роли. Это предполагает, что государственные учреждения не должны рассматривать АОГ как квазиадминистративные органы и, следовательно, относиться к ним как к равным.

При ведении диалога, сотрудничестве и партнерстве с АОГ, государственные учреждения должны следовать принципу отсутствия дискриминации. Это означает, что более мелкие и менее структурированные организации не должны быть отстранены от участия в процессах, и что единственными собеседниками государственных учреждений не будут только крупные организации, представляющие интересы более мелких.

Государственные учреждения не могут рассчитывать на то, что их единственным собеседником будет только один представитель АОГ. 

12. Содействие и меры по оказанию поддержки 

В целях поощрения и поддержки развития гражданской деятельности, государственные учреждения должны предоставлять АОГ налоговые льготы, брать на себя часть их расходов и облегчать им доступ к материально-техническим ресурсам. 

Государственные учреждения должны разработать стратегии финансирования, учитывающие цели и потребности АОГ. Вместе с АОГ они должны составить перечень четких критериев и процедурных правил, в отношении финансирования.

Они должны обеспечить своевременность выделения средств, оперативно информировать АОГ о предстоящем финансировании и гарантировать, что решения, касающиеся  финансирования, будут приниматься в соответствии с принципами справедливости и прозрачности.

В целях содействия деятельности АОГ  и их участию в общественных дискуссиях и дебатах государственные учреждения должны обеспечить для них соответствующее обучение и материально-технические ресурсы. 

 

ГАРАНТИИ

13. Административные требования 

АОГ имеют право подавать на рассмотрение непосредственно в компетентные государственные органы или независимые организации заявления, содержащие требования об уважении прав активного гражданства и о выполнении государственными учреждениями соответствующих обязанностей. 

14. Доступ к национальному правосудию 

АОГ имеют право обращаться в компетентные суды государств-членов Европейского Союза с требованием о вынесении запретов и подавать документально подкрепленные иски о возмещении ущерба в целях защиты прав граждан, общего блага и общих интересов в соответствии с положениями, установленными для организаций потребителей.  

15. Обращение в Европейский суд 

Если АОГ убеждены в том, что какой-либо закон или решение Европейского Союза нарушает основополагающие нормативные акты ЕС, в том числе и те нормы, которые содержатся в настоящей Хартии, они могут подавать иски в Европейский суд при условии, что это затрагивает интересы большого числа европейских граждан или определенных категорий лиц. Если иск обоснован надлежащим образом, Европейский суд должен объявить соответствующий нормативный акт ничтожным и не имеющим юридической силы. 

16. Внесудебное толкование основных прав и высокий уровень правовой защиты 

АОГ имеют право на обращение в любом случае, интерпретируемом, как ограничивающий или нарушающий права человека и основные свободы, на любом подведомственном уровне на основании статьи 53 Хартии Европейского Союза об основных правах.

В целях сохранения высокого уровня правовой защиты, установленного в статьях 35, 37 и 38 Хартии Европейского Союза об основных правах, АОГ могут потребовать, чтобы компетентные конституционные или верховные суды государств-членов ЕС объявили любой правовой акт, понижающий существующие уровни правовой защиты, противоречащим основным правам ЕС и приостановить его действие. 

 

РЕАЛИЗАЦИЯ 

17. Применение Европейской Хартии активного гражданства 

Статьи, содержащиеся в данной Хартии, должны применяться незамедлительно и непосредственно всеми государственным учреждениям и АОГ Европейского Союза на местном, национальном уровне или на уровне ЕС.   

Европейский Союз должен призвать государства-члены принять национальные законы, гарантирующие соблюдение прав активного гражданства государственным и частными организациям, участвующими в деятельности по защите общественных интересов. Будущая Европейская Конституция и любой договор ЕС в будущем должен подчиняться принципам настоящей Хартии. В случае изменения национальных конституций эти принципы также должны учитываться. 

18. Институт горизонтальных органов 

В целях эффективной реализации принципов настоящей Хартии, государственные учреждения должны создать горизонтальные ведомства или учреждения и специальные структуры, и/или назначить сотрудников по связям с АОГ, и наделить их соответствующей компетенцией в области координации и поддержки взаимодействия между АОГ и государственными учреждениями. 

Отношения между государственными учреждениями и АОГ не должны строиться на  фрагментарной основе с тем, чтобы избежать различия в подходах и стилях взаимодействия с АОГ в рамках одного и того же учреждения.                              

19. Критерии участия АОГ 

Государственные учреждения должны определить и применять ряд критериев для выявления тех АОГ, которые могут быть вовлечены в процесс формирования государственной политики.

Эти критерии должны варьироваться в соответствии с типом рассматриваемых отношений (диалог, сотрудничество или партнерство) и должны быть адаптированы к конкретной ситуации, в которой данные отношения будут иметь место. 

Критерии участия АОГ могут быть как объективными (сфера деятельности, размер, территория охвата, степень или оперативный уровень, стабильность, ресурсы и т.д.), так и оценочными (практика, экспертиза, репутация, доверие, сетевая структура, внутренняя организация, способность выражать общие или определенные интересы, прошлые результаты, качество проекта и т.д.).

Выбор соответствующих критериев должно осуществляться на основе открытых и публичных консультаций.

АОГ должны участвовать в процессе определения таких критериев.

Выбранные критерии должны быть связаны между собой, и применяться в соответствии с принципом прозрачности. Применение таких критериев позволит привлечь к участию максимальное количество АОГ, например, посредством использования общих органов. Результаты процесса определения АОГ должны быть мотивированными и предаваться гласности. 

 

См.: ПРИЛОЖЕНИЕ

 

___________________________________

* Данный документ создан в результате совместной работы команды FONDACA (Active Citizenship Foundation) — Active Citizenship Network (Европейская программа итальянского гражданского движения Cittadinanzattiva), в состав которой входили Cinzia Carnevale, Giuseppe Cotturri, Cecília Fonseca, Giovanni Moro, Charlotte Roffiaen и Ilaria Vannini. Текст стал продуктом деятельности в рамках проекта Active Citizenship Network с участием следующих организаций World of NGOs (Австрия); Consumers Defense Association (Чешская Республика); Sozialburo Main-Taunus (Германия); Ghaqda-tal-Konsumatori (Мальта); Association of Polish Consumers (Польша); Animar (Португалия); Romanian Association for Consumer Protection (Румыния); Legal Information Center for NGOs (Словения); Helsinki Citizens Assembly (Турция). Проект состоялся благодаря поддержке Генерального директората по вопросам образования и культуры Европейской Комиссии, а также Unicredito.

Команда проекта при разработке данного документа основывалась на информации и опыте, полученных в течение консультационного периода (март-апрель 2006 года) от 22 организаций, учреждений, институтов и частных экспертов.

** Мы предпочитаем термин "независимые объединения граждан" (Autonomous Citizens’ Organizations) другим существующим определениям ("организации гражданского общества", "организации третьего сектора", "неприбыльные организации" и др.), данный термин имеет отношение к экономическим, философским и этическим аспектам, о которых пойдет речь в настоящем докумеПри определении и управлении консультационными процессами государственные учреждения должны также принимать во внимание ограниченные людские, временные и финансовые ресурp align=сы АОГ.нте (Прим. авт.).