Евгения Маркарян: Камо грядеши, Украина? или Тернистый путь реформ

Аналитика и исследования

Как показывает опыт, в тех странах, в которых баланс между данными институциями более-менее достигнут, человек, его права и свободы, являются защищенными. С одной стороны, государство владеет эффективным инструментарием публично-властного управления, основа которого - это доверие людей. С другой - сами граждане готовы и, что особенно важно, способны эффективно участвовать в решении не только местных, но и государственных задач. Такие общества и государства - эффективны.

Реализация стратегического евроинтеграционного курса Украины, дальнейшее развитие демократического правового государства с социально-ориентированной рыночной экономикой требует создания в Украине эффективной, дееспособной системы местного самоуправления, которая отвечает ценностям демократичного общества и обеспечивает осуществление прав и свобод человека и гражданина на местном уровне.

Такая необходимость обусловлена потребностью не только закрепить достигнутые достижения в деле становления Украины как суверенного государства, но и продолжить развитие ее как социальной страны, где человек не на словах, а на деле является наивысшей ценностью. Ведь, как показывает опыт стран западной демократии, только при условии оптимальной децентрализации и деконцентрации власти, соблюдения принципов субсидиарности и самостоятельности местного самоуправления возможно улучшение благосостояния населения, создание действенных гарантий реализации прав и свобод человека, улучшения социально-экономического развития территориальных общин, районов и регионов.

В стратегии интеграции Украины в Европейский Союз именно региональной интеграции отведена одна из ключевых ролей. Основой такой интеграции является Европейская хартия местного самоуправления и другие соответствующие акты ЕС и Совета Европы. Присоединившись к Европейской хартии местного самоуправления, Украина приняла на себя обязательство придерживаться установленных в этом документе принципов, которые гарантируют правовую, административную и финансовую автономность территориальных объединений и их органов.

Почему реформа "пробуксовывает"?

Последние десять лет в Украине постоянно говорится о необходимости реформы местного самоуправления. Более того, в настоящее время открыто против данной идеи уже никто и не выступает. Но это на словах.  На самом деле, возможность принятия реформы встречает жесткий чиновнический отпор. Это могут подтвердить все, кто в разное время на научном, экспертном уровнях были причастны к разработке реформы местного самоуправления. Или идея реформы просто откровенно "заговаривается", или большинство ее мероприятий просто имитируются. Причины этого сколь банальны, столь и трудно решаемы. Одна часть бюрократического аппарата панически боится самой идеи реформирования системы органов местного самоуправления. Поскольку это приведет к потере ими полномочий, разрушения "серых" схем землепользования и прекращения беспрепятственного доступа к бюджетам разных уровней. Другая же часть также не хочет реформы, потому что после трансформации системы им придется не на словах, а на деле обеспечивать качество публичных услуг для населения, а не просто "продавать" разнообразные справки и разрешения.

Необходимо отметить, что изменения в сфере местного самоуправления, которые были предложены предыдущими властями, потерпели неудачу из-за отсутствия четкой однозначной политической воли высшего руководства, бессистемности и половинчатости решений, непрозрачности, из-за отсутствия постоянного диалога с обществом по проблемным вопросам.

Международный опыт свидетельствует, что во всех странах, в которых успешно состоялась децентрализация, реформа местного самоуправления была результатом кропотливого поиска компромиссов и откровенного публичного диалога власти, территориальных общин и гражданского общества.

Декларировать легче, чем перестраиваться

Впервые в истории украинского законотворчества, законопроект, касающийся административно-территориальной реформы,  всесторонне обсуждался на региональном уровне, а именно: в Виннице, Ивано-Франковске, Одессе и Луганске.

Как следствие, если раньше представители местного самоуправления были, что называется, двумя руками "за" проведение административно-территориальной реформы и создания основы местного самоуправления. То теперь же, внимательно изучив материалы и "примерив" возможные последствия, что называется, на себя, многие всерьез задумались.

Наиболее сложный вопрос предложенной реформы - создание общин. Это новые, базовые для самоуправления административно-территориальные единицы. В обсуждаемом документе присутствует норма, по которой численность такой общины должна быть не меньше 5000 человек.

Рассмотрим данный вопрос более конкретно. На сегодняшний день в Украине существует около 11000 сельских советов. Причем численность некоторых из них составляет всего лишь 75 жителей, из которых 15 (!) являются депутатами этого же совета. При этом существуют и сельские общины, в которых проживают по 7-10 и более тысяч жителей. Согласитесь, разница впечатляет. При этом количество сел, в которых проживают менее 5000 жителей, составляет около 95% от общего количества. Что это значит? Это значит, что большинство сельсоветов после реформы просто перестанут существовать. На их месте должно быть образовано около 4000 новых общин. Справедливости ради необходимо отметить, что согласно законопроекту, в виде исключения, могут образовываться общины с численностью и в 3500 человек, а иногда (например, в горной местности) и в 1500 людей. Конечно, не всем это нравится.

Второй проблемной точкой является образование районов. Современное разделение Украины является несбалансированным и противоречивым. В стране, наряду с районами, в которых проживают 7-8 тысяч людей, существуют и такие, численность которых составляет 160 тысяч человек. При чем, что в "маленьких", что в "больших" районах имеются свои органы государственной и исполнительной власти, своя прокуратура, налоговая инспекция и пр. Хотя в большинстве развитых стран территория государства разделена на районы, являющиеся примерно одинаковыми, т.е. система сбалансирована. Исходя из сложившейся ситуации, в законопроекте, который в настоящее время активно обсуждается, предусматривается норма, по которой в каждом районе должно проживать примерно 70 тысяч людей. В результате общее количество районов может быть уменьшено в два раза. Ясно, что данная норма несет прямую угрозу чиновничьему аппарату районного уровня, ведь при такой реорганизации их должности могут просто сократить, и они лишатся всех властных полномочий и административного ресурса.

Реформа - не самоцель

Реформа административно-территориального устройства не является альтернативой ни налоговой реформе, ни судебной, ни любой другой. Более того, эта реформа не является самоцелью, она направлена на то, чтобы организовать местное самоуправление.

Сегодня местное самоуправление находится в кризисном состоянии, что связано с отсутствием необходимых структур, органов и надлежащих ресурсов для выполнения своих полномочий. В первую очередь - финансовых ресурсов, собственных поступлений. Говорить о серьезном реформировании, как об обеспечении самостоятельности и самодостаточности местного самоуправления, без создания территориальной основы самоуправления, просто нереально.

В настоящее время государственный бюджет вынужден работать с 15000 местных бюджетов. Как результат - появляются так называемые промежуточные звенья: районные и областные бюджеты, которые становятся своеобразным средством давления на местное самоуправление, ставя его в зависимое положение от так называемого высшего уровня самоуправления, хотя по Конституции Украины все должно быть с точностью "до наоборот".

При этом большинство сельских и местных советов просто не способно обеспечить себя ресурсами. Представьте себе сельский совет, на территории которого проживает 500 или 1000 жителей. Кстати, если поинтересоваться у сельских председателей, чем они занимаются, то с чувством собственного достоинства они отвечают, что выдают, к примеру, справки для получения социальной помощи, чтобы продать скот (!). Объем их полномочий абсолютно неадекватен функциям местного самоуправления. Поэтому одной из задач реформы является обеспечение так называемого принципа субсидиарности, то есть приближение предоставления административных услуг к конкретному человеку. Для этого, с одной стороны, необходимо укрупнить общину, а с другой стороны - обеспечить ее необходимой материальной базой, предоставить ей соответствующие властные полномочия, забрав их у вышестоящих органов, обеспечить достаточными ресурсами.

Таким образом, изменения в системе территориального уклада не является конечной и самодостаточной целью. Они - лишь часть, составляющая целого блока реформ, необходимых для коренной перестройки существующей модели, от которых зависит ее дальнейшее эффективное (или неэффективное) функционирование. Как все пройдет, и что  из этого всего выйдет: поживем - увидим.

Об авторе

Евгения Маркарян - украинский журналист, редактор, пиарщик. В настоящее время - главный редактор всеукраинского журнала, посвященного проблемам развития сельских территорий в Украине. Журнал ориентирован на органы местного самоуправления, председателей сельских советов и т.д.

Eastbook.eu