Андрэй Дзітрых: Добры ці дрэнны коп? Санкцыі да Беларусі

Аналитика и исследования

У ход ідуць розныя абмежавальныя меры: ад абмежаванння афіцыйных ці дыпламатычных кантактаў і адмены ільгот і выгод да эмбарга на пастаўку зброі, забароны на ўезд у краіны ЕС, замарозкі банкаўскіх рахункаў і абмежаванняў у асобных сектарах эканомікі.

У рамках Агульнай знешняй палітыкі і палітыкі бяспекі (АЗППБ) ЕС наклаў санкцыі на 31 краіну (і недзяржаўныя утварэнні, звязаныя з тэрарызмам: “Аль-Каіда”, “Талібан” і інш), што датычна Беларусі - “апошняй дыктатуры Еўропы” - азначае накіраванасць на сілавую дыпламатыю, паколькі іншыя метады паказалі сваю безвыніковасць для ўнутраных змен.

З 1996 года ЕС накладаў, прыпыняў, адмяняў і зноў накладаў разнастайныя санкцыі на беларускі рэжым. Пасля змен у заканадаўстве Беларусі ў бок абмежавання свабоды слова і сходаў Еўрасаюз замарозіў перамовы па падпісанні Пагаднення аб партнёрстве і супрацоўніцтве, прыпыніў дапамогу ў межах Праграмы тэхнічнай дапамогі СНД (TACIS), у 1998 годзе ўвёў забарону на ўезд для асоб з Беларусі, якія садзейнічалі выдварэнню з краіны дыпламатаў; пасля выгнання з Мінска прадстаўніцтва АБСЕ ў 2002 годзе большасць краін-членаў забараніла прадстаўнікам рэжыма ўезд на свае тэрыторыі; прыкладна праз год, пасля сфальсіфікаваных парламенцкіх выбараў, рэферэндума па зняцці абмежаванняў на колькасць тэрмінаў на пасаду прэзідэнта і падаўлення палітычных пратэстаў, а таксама адмовы ўрада ад правядзення расследвання “знікнення” 4-х апазіцыйных палітыкаў і журналістаў АЗППБ зноў забараніла адказным за гэтыя ўчынкі ўезд у ЕС. Абмежаванні былі працягнутыя пасля ашуканскіх прэзідэнцкіх выбараў 2006 года - тады ўпершыню ў “чорны спіс” ЕС быў занесены прэзідэнт Аляксандр Лукашэнка; праз год краіна была выключана з еўрапейскай Усеагульнай сістэмы прэферэнцый, што стала рэакцыяй на неадпаведнасць палажэнням Міжнароднай арганізацыі працы.

Накладзеныя абмежаванні на краіну, аднак, не маюць уласцівасці накоплівацца з цягам часу. Еўропа лёгка паддалася на жэсты прымірэння беларускага прэзідэнта і ўзнавіла тэхнічную дапамогу ў межах TACIS у 1999 годзе, калі ў Мінску адкрыўся офіс Кансультатыўна-назіральнай групы АБСЕ; пасля дамоўленасці паміж бакамі па дыпламатычных прадстаўніцтвах была знятая першая забарона на ўезд у ЕС, а ў 2003 годзе - пасля адкрыцця ў Мінску офіса АБСЕ - былі знятыя і нацыянальныя забароны на ўезд. Большасць далейшых абмежаванняў была прыпынена ў 2008 годзе - з верагоднасцю іх поўнага зняцця і пашырэння стымулаў да Мінска - пасля выпуску палітзняволеных і аслаблення напружанасці паміж Беларуссю і ЕС, выкліканай энергетычнымі спрэчкамі з Расіяй, яе вайны з Грузіяй і адпаведным непакоем ЕС наконт палітыкі Масквы да тэрыторый свайго бліжэйшага суседства.

Тады ж была запушчана праграма “Усходняе партнёрства”, пасля чаго падзеі прынялі негатыўную афарбоўку: жорсткае падаўленне ўрадам Беларусі пратэстаў пасля прэзідэнцкіх выбараў 2010 года, адпаведная забарона на ўезд у ЕС 243 рэжымных дзеячоў і замарозка актываў 32 юрыдычных асобаў, якія належаць блізкім да рэжыма бізнэсоўцам (У. Пефціеву, Ю. Чыжу, А. Цярнаўскаму і інш.), эмбарга на пастаўку зброі і экспарт тэхнікі, якая можа прымяняцца для рэпрэсій. Датычна грамадзянскай супольнасці ЕС паабяцаў учацвёра павялічыць фінансаванне яе праектаў.

Але агулам вынікае, што сваёй прамой мэты - вызвалення палітычных зняволеных у Беларусі - санкцыі не дасягаюць, маючы толькі пабочныя станоўчыя эфекты: яны сведчаць пра ўменне Еўрасаюза рабіць добрую міну пры дрэннай гульні, легітымізуюць яго імкненне прасоўваць належнае кіраванне па ўсім свеце і часткова папярэджваюць некаторыя дзеянні рэжыма, якія ён ажыццяўляў бы пры поўнай адсутнасці абмежавальных мер.

Палітычна-прававы клімат у краіне дагэтуль пакідае жадаць лепшага, магчыма, з-за супрацьлеглых інтарэсаў і стратэгій мінскай палітычнай эліты. Мэта кіраўніка краіны Аляксандра Лукашэнкі - захаванне ўлады любым коштам пры рыторыцы незалежнасці краіны, якую ён уяўляе як устрыманне ад знешніх уплываў. Нягледзячы на эканамічную нестабільнасць і шматлікія палітычныя пралікі, ён паказаў сябе рацыянальным і прагматычным лідэрам, які абапіраецца на Расію і адначасова супраціўляецца яе ўплыву, падобна калегам з Усходняга партнёрства - прэзідэнтам Украіны і Арменіі. Таксама ён разумее, што для захавання статус-кво трэба правесці мадэрнізацыю адсталай постсавецкай эканомікі краіны (пра гэта сведчаць яго нядаўнія выказванні наконт нежадання паўтарэння лёсу Грэцыі для Беларусі).

Роля ЕС тут бачыцца як балансіроўка паміж уплывам Масквы на Мінск і забеспячэннем апошняга фінансава-тэхнічнай дапамогай, пакуль без умоў палічных змен. Не выключана, што дзеячы рэжыма, якія стаяць супраць кааперацыі з ЕС, кіравалі разгонам апазіцыі ў снежні 2010 года. Праведзеныя пасля гэтага сацыялагічныя апытанні НІСЭПД, паказалі, што большасць беларусаў успрымае рух краіны як у няправільным накірунку і лічыць дзяржаву (у прыватнасці, яе кіраўніка) адказнымі за крызіс; парадаксальна, што надзеі па паляпшэнні сітуацыі яны ўскладаюць на прэзідэнта. Відавочна, што верагоднасць мабілізацыі гэтых вельмі адрозных груп людзей для дасягнення адзінай мэты амаль нулявая, а цяперашняе рэзкае зніжэнне падтрымкі дзяржавы зусім не азначае павышэнне падтрымкі насельніцтвам гэтаксама раздробленай па сродках і мэтах і недасведчанай апазіцыі.

Таму рэжым балансуе паміж пагрозай краху і рызыкай для сябе саступіць санкцыям Захаду. Ён залежыць ад танных расійскіх энерганосбітаў, крэдытаў і субсідый (70% прамых замежных інвестыцый) і прывілеяванага доступа на рынак Расіі, што складае агулам прыкладна 10-20% ВУП Беларусі і даецца Мінску без умоў, як гэта робіцца ў рамках УП, напрыклад.

Маскве трэба толькі трымаць Мінск у сферы свайго ўплыву. Крамлёўская эліта пранікла на беларускі рынак, набыла ключавыя акцыі ў яго банкаўскіх і медыя-сектарах, паступова набыла поўны кантроль над транзітнай кампаніяй “Белтрансгаз”. Страх абдзялення прыбыткам (як будаўніцтва ў 2007 годзе трубаправода “Паўночны паток” у абыход Беларусі) і нападаў на недатыкальнасць яго ўлады часам вымушаюць Аляксандра Лукашэнку рабіць супярэчлівыя крокі, як вызваленне палітычных зняволеных у 2008 годзе і рух насустрач ЕС.

Адно з тлумачэнняў безвыніковасці санкцый - занадта шырокая сфера іх прымянення, а іх здабыткі (падзенне ВУП краіны, зніжэнне аб’ёмаў гандлю і рэпутацыйныя страты) занадта невялікія. Асноўная ж мэта абмежавальных мер - не частковыя (вызваленне палітзняволеных, што, аднак, сутнасна важна, згодна апошняму Заключэнню Савета ЕС ад 15 кастрычніка 2012 года), а канчатковыя палітычныя трансфармацыі: заканадаўчыя змены з мэтай забеспячэння свабодных і справядлівых выбараў, свабоды слова і сходаў у Беларусі.

Гісторыя сведчыць, што ніякія стымулы не ў стане вымусіць рэжымы пайсці на саступкі, якія яны самі лічаць згубнымі для сваёй улады. Так было раней і з некаторымі краінамі-кандыдатамі на членства ў ЕС, хоць стымулы былі нашмат больш прыцягальнымі - поўнае ўступленне ў склад Еўрасаюза. Цяперашнія санкцыі да Беларусі можна назваць “разумнымі”, некрытычнымі (як, напрыклад, сектаральнае эмбарга), што павінна было б прывесці да палітычных рэзультатаў праз нямоцныя эканамічныя страты, а вузканакіраваныя санкцыі на галоўных фінансістаў рэжыма маглі б прывесці да прапаганды зменаў у краіне ўжо апошнімі. Аднак, відаць, пагаршэнне ўмоў жыцця прыхільнікаў Лукашэнкі ўсё яшчэ не настолькі моцнае, каб рэзка ператварыць лаяльных да рэжыма ў прыхільнікаў змен (хоць з 2011 года нават балтыйскія краіны непакояцца наконт зніжэння транзітных збораў).

Нават калі санкцыі ЕС не спрацоўваюць цалкам, гэта не азначае, што яны не маюць сэнсу. Але пашырэнне санкцый на канкрэтных асоб (А. Машэнскага альбо А. Шакуціна) ці сектары эканомікі прывядзе да павышэння залежнасці ад Масквы, адмоўнага ўплыву на грамадства і эканамічных страт краін ЕС, таму варта падумаць пра іх часовае прыпыненне.

Як ні парадаксальна, найлепшы спосаб зрабіць санкцыі эфектыўнымі - спыніць іх, пакінуўшы толькі рамкі “крытычнага ўзаемадзеяння” з уладамі і простага ўзаемадзеяння з грамадствам. Палітыка кнута і перніка 2008-2010 гадоў паказала сваю неэфектыўнасць, “чорны спіс” асоб і прадпрыемстваў павялічваецца па нарастаючай - магчыма, у якасці кары рэжыму за пастаянныя падманы Захада. Прыйшоў час перайсці да больш прагматычнай палітыкі.

Зараз зручны момант для Захада ўпушчаны, але пашырэнне супрацоўніцтва Лукашэнкі з Масквой дае першаму падставу непакоіцца наконт пашырэння на яго пуцінскага ўплыву і прытрымліваць ЕС як запасны варыянт, разглядаючы мадэрнізацыю ў краіне як часовую магчымасць пратрымацца на плаву, і тут дадатковая дапамога будзе зусім не залішняй. Акрамя гэтага, Лукашэнка бачыць Еўрасаюз як асноўную тэрыторыю экспарта (замест Расіі) і будзе шукаць лепшых адносін з ім.

Хуткае старшынства Літвы ў ЕС, верагодна, будзе звяртаць больш увагі на падзеі ў Мінску. Існуюць такія гістарычныя прэцэдэнты, як вызваленне палітычных зняволеных у абмен на абмежаванні вузканакіраваных санкцый, што нядаўна адбылося ў тым жа Прыднястроўі, і ЕС гатовы прыпыніць санкцыі ў абмен на вызваленні.

Першым крокам Еўрасаюза магло б стаць зняцце санкцый з міністра замежных спраў Беларусі Уладзіміра Макея у якасці жэста добрай волі і пачатку дыпламатычнага дыялогу.

Вырашальным тут з’яўляецца наступнае:

1. Дакладныя гарантыі таго, што збліжэнне бакоў і дапамога ад ЕС будзе суправаджацца крокамі ад Беларусі ў адказ. Змяшчэнне Лукашэнкі ў дадзеным выпадку не разглядаецца.
2. Дакладныя інструкцыі па дзеянням пры вызваленні Мінскам палітзняволеных і, у выпадку працягу ім рэформ, магчымае неадкладнае атрыманне фінансавання і яго павелічэнне і перадача досведу, што зменшыць залежнасць краіны ад Масквы.

Праз гэта ЕС не здраджвае сваім прынцыпам, а пераследуе логіку адноснай дыферэнцыяцыі - выдае стымулы згодна дасягнутаму прагрэсу. Адначасова, нельга пакідаць супрацоўніцтва з грамадзянскай супольнасцю, але, магчыма, не ў рамках усяго Еўрасаюза, а з боку некаторых дзяржаў-членаў, каб не стварыць уражанне “адукацыйнай місіі” ЕС у Мінску.

Няма ніякіх гарантый згоды Лукашэнкі на прапанову Захаду, і нават пажадана, каб змены адбыліся не ў бліжэйшай будучыні. Аднак на беларускага кіраўніка ідзе пастаянны знешні і ўнутраны ціск, таму неабходна зрабіць умовы атрымання пакета дапамогі прымальнымі для Мінска.

Папводле European Union Institute for Security Studies