Палітыка ЕС на Усходзе: шмат словаў, мала дзеянняў

Аналитика и исследования

Еўрапейскі Саюз, будучы задзейнічаным у шэраг цяжкасцяў ва ўласных структурах прыняцця рашэнняў, тым не менш, з’яўляецца прыкладам для краін Усходняга добрасуседства ў сферы дэмакратычных інстытутаў і працэсаў кіравання і тут можа пасадзейнічаць іх развіццю. Асабліва важна для Бруселя заахвочваць шматбаковы дыялог і ўзмацняць голас актараў недзяржаўнай сферы праз акцэнт на падтрымцы толькі тых агульных з урадамі праектаў, у абмеркаванні якіх узялі ўдзел дзеячы сферы НДА.

Праз 8 гадоў пасля запуска Еўрапейскай палітыкі добрасуседства (ЕПД) і праз 3 гады пасля запуску праекта “Усходняе партнёрства” (УП), падчас якіх ЕС абвясціў шэраг амбіцыйных мэт, уключаючы паўтарэнне поспеху пашырэння 2004 года, зараз Еўропа мала чым можа ганарыцца. Адна толькі Малдова робіць значны прагрэс у прасоўванні рэформ ва УП; Украіна даўно магла б падпісаць Пагадненне аб асацыяцыі, але дыялог стаў у тупік пасля парламенцкіх выбараў мінулага года з часткай неахвотных да рэформ эліт; Грузія і Арменія праяўляюць толькі фармальны інтарэс да еўрапейскай інтэграцыі, а Беларусь і Азербайджан вядуць бізнэс з Еўрапейскім Саюзам, не зважаючы на дэмакратыю і правы чалавека. ЕС выканаў усяго некалькі задач па ініцыятыве. Унутраныя стандарты кіравання (усе краіны УП, акрамя Малдовы і Арменіі, займаюць ніжэйшыя пазіцыі ў рэйтынгу свабоды слова ад “Рэпарцёраў без межаў”, узровень карупцыі, дзяржаўнае кіраванне, абмежаванасць ці адсутнасць свабоды сходаў) - пакідаюць жадаць лепшага. Індэкс развіцця чалавечага патэнцыялу ад ААН, які вымярае сацыя-эканамічнае развіццё краіны (даўгалецце, аб'ём ведаў і доступ да базавых крыніц, неабходных кожнаму індывіду для развіцця яго магчымасцяў), ранжыруе 5 краін Усходняга партнёрства як краіны з высокім узроўнем чалавечага патэнцыялу, які стабільна павышаецца. Такім чынам, незалежна ад узроўня эканамічнага развіцця і грамадзянскіх свабод, па якім краінам Добрасуседства далёка да ЕС, стандарты жыцця там лепшыя.

Зараз ЕС па-новаму фармулюе свае правілы і ўмовы ўнутранай структуры, перажываючы крызіс уплыву на былыя постсавецкія краіны, якія раней сталі яго членамі. Унутры Аб’яднанай Еўропы ідуць дэбаты наконт будучыні ўнутранага рынку і далейшага пашырэння супольнасці (пытанне Грэцыі), што скарачае верагоднасць падпісання інтэграцыйных дамоў з іншымі ўсходнімі партнёрамі.

Падыход Еўропы да ўсходніх партнёраў базуецца на прынцыпе абумоўленасці, колькасці і памеры ўмоўных стымулаў і даверы да іх з боку краін. Аднак, прыняцце дэмакратычных норм і ліберальных прынцыпаў асацыюецца ва ўрадаў са стратай улады, кампенсаваць якую ім не змогуць ніякія стымулы. Нават у падпісанні Глыбокага і ўсеабдымнага пагаднення аб зоне свабоднага гандлю (DCFTA) ЕС разлічвае на падтрымку трансфармацый грамадзянамі, адначасова не ствараючы належнага асяроддзя для грамадскага развіцця і не ўключаючы працэсы фінансавання актораў НДА ў прамую бюджэтную падтрымку.

Камуніке ЕС ад 2011 года “Правы чалавека і дэмакратыя ў аснове знешняга дзеяння ЕС: насустрач больш эфектыўнаму падыходу” прапануе адаптаваны падыход да канкрэтных умоў кожнай краіны і дапамогі ЕС у тых сферах, дзе яго ўплыў прынясе канкрэтны рэзультат. Праверкай жыццяздольнасці новай стратэгіі стане прыняцце Шматгадовых фінансавых рамак (MMF) - заканадаўчай базы, якая будзе рэгуляваць дзейнасць знешніх фінансавых інструментаў ЕС на 2014-2020 гады. Пакуль што, чарнавы варыянт новых Правіл Еўрапейскага інструмента добрасуседства (ЕІД) не прадугледжвае перанакіравання фінансавання недзяржаўным акторам у выпадку парушэння правоў чалавека ці прававых норм партнёрскімі ўрадамі, што было ўключана ў цяперашнюю версію (2007-2013 гады) і рэзка кантрастуе з ранейшымі абяцаннямі Еўрапейскай службай знешніх дзеянняў (ЕСЗД).

Пакуль што, ЕС прапануе партнёрам тое, што і раней - інтэграцыю праз DCFTAі візавую лібералізацыю як галоўныя стымулы разам з пакетам дапамогі і інструментаў стварэння патэнцыялу, але відавочна, што без адпаведнасці краін дэмакратычным і прававым крытэрам прагрэсу не дасягнуць.

Агляд палітыкі ЕПД ад траўня 2011 года прапаноўваў узмацніць прынцып “большага за большае” і прымяняць прынцып “меншага за меншае” толькі ў крайнім выпадку (станоўчы знак), а таксама задаць крытэры прагрэсу ў сферы свабодных выбараў, свабоды асацыяцый, свабоды прэсы, верхавенства закона і незалежнасці судовай сістэмы, барацьбы з карупцыяй і дэмакратычнага кантролю за ўзброенымі сіламі. Дагэтуль няясна, аднак, як трэба праводзіць рэформы ў кожнай краіне, - на базе агульнага набора крытэраў ці адаптаванага пад кожную краіну: першы стымулюе краіны хутчэй прыняць гэтыя ўмовы, удасканаліўшы ацэнку рэформ, другі - значна ўскладніць кантроль, адначасова палегчыўшы краінам задачу іх рэалізацыі. Галоўнае, каб самі партнёры пагадзіліся на ўмовы ЕС.

Беларусь і Украіна - самыя яскравыя прыклады прымянення прынцыпа абумоўленасці. Беларусь жорстка падавіла мірны мітынг пасля прэзідэнцкіх выбараў 2010 года і атрымала ад ЕС эканамічныя санкцыі; Украіна прымяніла падобныя метады да акцый пасля парламенцкіх выбараў 2012 года, і ЕС замарозіў адносіны з суседам. У 2010 годзе ён дамовіўся падтрымаць рэформу Кіева па абароне навакольнага асяроддзя толькі пры ўдзеле арганізацый грамадзянскай супольнасці, што прывяло да паспяховага сумеснага напісання праекта рэформы; яшчэ адзін прыклад з Украінай - новыя законы аб дзяржаўных закупках і дзяржаўнай службе, якія супярэчаць дэмакратыі і пасля якіх Еўропа замарозіла бюджэтную падтрымку краіне.

Адна з галоўных задач ЕС зараз - адкрыць паўнавартасны шматбаковы дыялог, заахвочваючы выбраных дзяржаўных лідэраў да ўзаемадзеяння з акторамі грамадзянскай супольнасці, якія маглі б маніторыць дынаміку інтэграцыі, і не забывацца на дапамогу па аднаўленню на месцах фундаментальных свабод і належнага кіравання і прамога ўключэння ўрадаў у дзейнасць па паляпшэнні якасці жыцця грамадзян. Кіруючыя эліты Беларусі і Азербайджана, паляпшаючы, напрыклад, сферу адукацыі ці аховы здароўя, не гатовыя адкрыцца для дыялогу і пачаць рэалізоўваць прававыя нормы, уключаныя ў партнёрскія пагадненні, але ж жаданне атрымліваць дапамогу і гандляваць з ЕС у іх вялікае.

Іншыя гульцы, якія маюць свае ўласныя інтарэсы ва Усходнім добрасуседстве, часта недаацэньваюцца ЕС. Турцыя зараз пашырае свае палітычныя і гандлёвыя сувязі з Усходняй Еўропай і, будучы членам Арганізацыі эканамічнага супрацоўніцтва і развіцця (OECD), з’яўляецца спонсарам Азербайджана, Грузіі, Малдовы і Украіны. Дыпламатыя і палітыка для Анкары - два бакі аднаго медалю: эканоміка стварае рэсурсы для дыпламатыі, якая, у сваю чаргу, служыць для паспяховага бізнэсу. Абвяшчаючы падтрымку інтэграцыі ў Еўраатлантычныя структуры краін Паўднёвага Каўказа - хоць і з верагодным жаданнем самой уступіць у ЕС, Анкара мае права ведаць свае страты і набыткі ад патэнцыяльнай інтэграцыі. У сакавіку 2012 года, Еўрапарламент пазначыў у дакладзе аб ходзе работы па Турцыі, што “удзел турэцкіх інстытуцый і няўрадавых арганізацый у інструментах ЕПД створыць унікальны эфект сінэргіі”, - гэта вялікае дасягненне пасля гадоў прапаганды ўзгаднення палітык ЕС і Анкары.

Не сакрэт, што Расія ставіцца падазрона да палітыкі ЕС да рэгіёна як да пагрозы сферы свайго ўплыву, пра што сведчыць яе нядаўні праект Мытнага саюза з Беларуссю і Казахстанам (куды яшчэ могуць далучыцца Кыргызстан і Таджыкістан). Існаванне праекта залежыць ад шматлікіх чыннікаў: эканамічная няроўнасць яго членаў, часта супрацьлеглыя па ім мэты членаў ЕС, недахоп узаемадаверу і моцны пратэкцыянізм, і забарона ўнутрысаюзнага гандлю, а галоўнае - яе жаданне быць адначасова прызнанай і Захадам і Кітаем. Мінск і Астана, здаецца, яшчэ доўга будуць весці падлік страт і выгод для сябе, для Масквы ж галоўны прыярытэт тут - Украіна, пры ўступленні якой у Мытны саюз праект “Усходняе партнёрства” фактычна будзе пахаваны.

Высновы і рэкамендацыі

Што ЕС павінен зрабіць для сваіх усходніх партнёраў? Дапамагаць у фінансаванні і рэалізацыі рэформ, а не ствараць у іх штучны попыт на трансфармацыі. Вельмі важная ўсебаковая канцэнтрацыя на пытаннях, якія найбольш прывабліваюць партнёраў з Усходу, асабліва - на ўзмацненні голасу актараў грамадзянскай супольнасці праз кааперацыю з урадамі толькі па ўзгодненых з імі праектах. Еўрапейскі Саюз павінен стаць менш амбіцыйным у маштабах, больш добрасумленным у ахваце і больш уважлівым да дэталяў уключэння партнёраў у палітыку Усходняга добрасуседства, прапаноўваючы ім новыя стымулы. Удзел ЕС можа прынесці рэзультат у наступных сферах:

• Запуску шматбаковага дыялогу з урадамі і грамадзянскай супольнасцю; з павагай да суверэнітэта ўрадаў, даць ім зразумець, што інтэграцыя базуецца на ўзаемапранікненні ва ўнутраныя справы краін; уключыць у п. 2 Дамовы Еўрапейскага Саюза асноўныя каштоўнасці і стымуляваць урады прыслухоўвацца да сваіх грамадстваў.
• Самая слабая частка Еўрапейскай палітыкі добрасуседства - няясныя крытэры правядзення рэформ і ўмоў інтэграцыі ў ЕС, з-за чаго некаторыя члены не зважаюць на дэмакратычныя ўмовы і праводзяць палітыку сваіх выгод. Нягледзячы на гэта, ЕС павінен прымяняць да ўсіх партнёраў агульную палітычную рамку (у прыватнасці, замарожваць фінансаванне для тых краін, якія не імкнуцца выконваць дэмакрытычныя крытэры празрыстасці і палітычнага дыялогу).
• Палітычная рамка адносін з Расіяй і Турцыяй - неад’емная частка палітыкі Усходняга добрасуседства ЕС, таму неабходна аднавіць перамовы па яе далучэнні і частковай інтэграцыі ў свае інстытуты праз стварэнне сумесных праектаў з урадам, бізнэс-структурамі і НДА Анкары, спрошчаных працэдур для стымулявання супрацоўніцтва з яе грамадзянскай супольнасцю; супрацоўніцтва з Масквой праз абнаўленне Адзінай эканамічнай прасторы ў якасці форума для абмена ідэямі паміж чыноўнікамі (Форум грамадзянскай супольнасці паміж ЕС і Расіяй, 2010 год) і ў той жа час выхад на расійскіх грамадзян (супрацоўніцтва школ, мэрый, студэнцкі абмен, трохбаковыя праекты з іншымі ўсходнімі партнёрамі) - больш складаны, але адзіна магчымы выхад.

Аб аўтарах:

Люцыя Найслова і Вера Рыхачкова - старэйшыя навуковыя супрацоўнікі Інстытута па Еўрапейскай палітыцы EUROPEUM; Вольга Шуміла-Тапіёла - эксперт брусельскага Цэнтра імя Карнегі.

Паводле Notre Europe