Рэформы ў Малдове: умераны прагрэс і няпэўная будучыня

Аналитика и исследования

Сёння лідэрства краіны ў ініцыятыве ЕС “Усходняе партнёрства” бясспрэчнае. У большасці, аднак, гэта звязана з бліскучымі дыпламатычнымі дасягненнямі Кішынёва ў Бруселі і мала звязана з рэформамі, асабліва ўлічваючы амаль поўную адсутнасць поспехаў у іншых краінах Усходняга партнёрства (Украіны і Беларусі).

Кааліцыя “Альянс “За еўрапейскую інтэграцыю” цяпер уключае 3 партыі: правацэнтрысцкую - Ліберальна-дэмакратычную партыю Малдовы, цэнтрысцкую сацыял-дэмакратычную - Дэмакратычную партыю Малдовы і правую - Ліберальную партыю (на выбарах 2010 года сацыял-ліберальная партыя “Альянс “Наша Малдова” не пераадолела выбарчага бар'ера і выйшла са склада кааліцыі). Паспяховасць партыі даказваюць значны рэформны прагрэс у сферы грамадзянскіх свабод, праў чалавека і выбарчых рэформ, рэалізацыя папярэдніх нарматываў для падпісання пагаднення аб Глыбокай і ўсеабдымнай зоне свабоднага гандлю (DCFTA) і прасоўванне краіны наперад у перамовах па візавай лібералізацыі з Бруселем. З іншага боку, Альянс “За еўрапейскую інтэграцыю” не правёў структурных, эканамічных і інстытуцыйных рэформ (рэформ Міністэрства ўнутраных спраў, паліцэйскай і судовай сістэмы), не здолеў дэцэнтралізаваць уладу і не дамогся поспеху ў барацьбе з карупцыяй.

Прычынамі гэтага з’яўляюцца ўзаемны недавер членаў партыі і канфлікт інтарэсаў, недахоп рэсурсаў, супраціўленне з боку супрацоўнікаў дзяржаўных устаноў і ціск з боку незацікаўленых у рэформах бізнэс-інтарэсаў. Акрамя гэтага, крызіс у ЕС, які пагоршыў эканамічную сітуацыю і Малдовы, паўплываў на настроі ў Кішынёве: 72% яго жыхароў цяпер лічаць, што краіна рухаецца ў няправільным накірунку. Гэта моцна знізіла грамадскую падтрымку інтэграцыі краіны ў ЕС і падштурхнула да ідэі ўвахода ў склад прарасійскага Мытнага саюза, што можа развярнуць знешнюю палітыку краіны ў адваротны ЕС бок - да Масквы.

Сутнасныя інстытуцыйныя рэформы, у т.л. рэформы дзяржаўнага і мясцовага кіравання і выбарчага права, - неабходны крок перахода ад постсавецкай да заходняй дэмакратычнай мадэлі кіравання, пакуль цалкам рэалізаваны толькі Грузіяй. Рэформа карумпаванага і неэфектыўнага Міністэрства ўнутраных спраў, уключаючы структурныя і адміністратыўныя змены ў МУС і паліцыі, - адна з самых складаных. У перыяд палітычнай нестабільнасці з верасня 2009 года па сакавік 2012 года ўзаемны недавер членаў Альянса “За еўрапейскую інтэграцыю” прывёў да ступара ў рэфармаванні МУС і амаль поўнага спынення перамоў па рэфармаванні судовай сістэмы. Цяпер неабходна правесці дэмілітарызацыю МУС, замяніўшы воінскія чыны паліцэйскімі, пераструктураваць унутраныя войскі-карабінераў і выразна раздзяліць функцыі паміж імі і паліцыяй, стварыўшы асобную структуру для маніторынга іх дзейнасці, што абароніць паліцыю ад палітычнага ціску і павысіць яе прафесіяналізм. Цяперашнія малдаўскія паліцэйскія - адна з самых карумпаваных груп дзяржаўных служачых: 41,2% малдаван хоць аднойчы давалі хабар паліцэйскім, грамадскі давер да іх застаецца на ўзроўні 25%. На дадзены момант, аднак, былі зробленыя толькі невялікія змены ў структуры МУС (стварэнне памежнай паліцыі, частковая дэмілітарызацыя; так, у ліпені 2012 года кіраўніком ведамства ўпершыню стаў грамадскі служачы).

Гэтаксама і давер малдаван да сістэмы правасуддзя, шырокае рэфармаванне якой пачалося ў снежні 2011 года з прыняццем Плана дзеянняў (AA) на 2011-2016 гады, застаецца не вышэй за 15%. Асноўнай мэтай рэформы было палепшыць функцыянаванне судовай сістэмы праз зніжэнне карупцыі і абарону яе ад палітычных ціскаў, павелічэнне колькасці суддзяў. Сама структура сістэмы, цесна звязанай з палітычнай элітай краіны, супраціўляецца антыкарупцыйным мерам, таму нават зняцце імунітэта для суддзяў-хабарнікаў і іншыя меры ніяк не палепшылі сітуацыю. Структурная рэформа сістэмы толькі пачалася: скарацілі лік судоў і суддзяў, у т.л. з вышэйшых судоў, іх справы перадалі ў звычайныя суды, аднак заробкі служачых засталіся на нізкім узроўні.

Тым часам, распачатыя ў канцы 2009 года змены ў выбарчым заканадаўстве і рэструктурызацыі Цэнтральнай выбарчай камісіі аказаліся паспяховымі (быў заснаваны Цэнтр бесперапыннай прафесійнай адукацыі для павышэння прафесіяналізма і этычнага ўзроўню працаўнікоў ЦВК, праведзеныя змены ў Выбарчым кодэксе - паніжэнне выбарчага парога да 4% для партый і 2% - для незалежных кандыдатаў, вяртанне дырэктывы, якая дазваляе фармаваць кааліцыі). Аднак, рэформа не кранула пытання заснавання партый і правядзення выбарчых кампаній, праблему непразрыстасці сістэмы і неабвешчаных палітычных ахвяраванняў, адсутнічае сістэма маніторынга бюджэтаў партый і іх фінансавання.

Падрыхтоўка да адміністратыўнай рэформы з мэтай дэцэнтралізацыі ўлады і ўмацавання мясцовых улад пачалася ў студзені 2012 года як частка Нацыянальнай стратэгіі дэцэнтралізацыі - дакумента, які прапануе перадаць пэўныя паўнамоцтвы ад урада лакальным уладам (уключаючы іх права ўстанаўлення мясцовых падаткаў і затрымкі ўласнасці, атрыманай ад арэнды зямлі альбо маёмасці). Поспехаў пакуль амаль не дасягнута з-за ўзаемнага нежадання мясцовых улад - прымаць самастойныя рашэнні, а ўрада - даць ім на гэта права, а таксама з-за палітызацыі механізмаў выдачы бюджэтных сродкаў. Згодна справаздачы Экспертнай групы, у 2011 годзе дадатковыя сродкі былі выдадзеныя 40% мясцовых саветаў, звязаным з Альянсам “За еўрапейскую інтэграцыю”, і толькі 6,5% - беспартыйным мэрам.

Эканамічныя рэформы ў Малдове, распачатыя пасля прыходу да ўлады цяперашняга парламента ў 2009 годзе, маюць на мэце павышэнне прыцягальнасці краіны для інвестараў і забеспячэнне яе стабільнага эканамічнага росту. Для гэтага за апошнія 3 гады кааліцыйны ўрад стварыў 7 асаблівых эканамічных зон са спрыяльнымі ўмовамі для вядзення бізнэсу (уключаючы ільготы для вытворцаў па ПДВ i мытных пошлiнах), для замежных кампаній - падатковыя ільготы: першыя 5 гадоў - 50%-ныя зніжкі новаствораным кампаніям з капіталам $250.000 (з умовай, што не менш за 80% сродкаў будзе ўкладзена ў праекты ў Малдове), а кампаніі з капіталам больш за $5 млн. цалкам вызваляюцца ад падаткаў. Краіна аказалася на 83-ім месцы ў сусветным рэйтынгу Вядзення бізнэсу і ў спісе 10-ці самых паспяховых “рэфарматараў” свету. Хаця, нявырашаныя пытанні інвестыцыйнага права і абароны праў уласнасці з-за праблем з падатковай службай, мытнымі чыноўнікамі і пракуратурай прывялі да таго, што ў канцы 2012 года Кішынёў згубіў вядучых сусветных інвестараў - амерыканскую Lear Corporation, нямецкую кампанію Dräxlmaier і аўстралійскую Shan Lian Group, а разам з імі60 млн. еўра (25% прамых замежных інвестыцый). Інвестыцыйны клімат пакутуе і ад рэгулярных выпадкаў рэйдэрства на базе рашэнняў карумпаваных суддзяў і з-за шчылін у заканадаўстве.

Апошняе сведчыць пра мізэрныя змены ў сферы абароны праў уласнасці і барацьбы з карупцыяй і прамую залежнасць эканамічных рэформ ад поспеху рэформы правасуддзя. Рэформы, патрэбныя для падпісання пагаднення DCFTAз ЕС,назначанага на гэту восень, прайшлі без праблем: Малдова запусціла змены ў Мытным кодэксе, законе аб мытным тарыфе, законе аб свабодных эканамічных зонах і законе аб свабоднай канкурэнцыі; таксама былі ўведзеныя новыя антыманапольныя палажэнні і рэформа органа, адказнага за прадухіленне нядобрасумленнай канкурэнцыі, быў праведзены закон, які рэгулюе і абмяжоўвае дзяржаўныя субсідыі мясцовым кампаніям і тым самым абараняе прынцып роўнасці ўсіх кампаній на свабодным рынку.

У энергетычнай палітыцы Альянс “За еўрапейскую інтэграцыю” далучыў Малдову да Энергетычнай супольнасці і прыняла шэраг палажэнняў, якія часткова рэгулююць яе электрычны і газавы рынак, а таксама выраўноўваюць энергетычнае заканадаўства краіны са стандартамі ЕС; прасунулася будаўніцтва газаправода Унгены-Яссы, якія звязвае Малдову з Румыніяй і дае магчымасць краіне стаць свабоднай ад поўнай залежнасці ад расійскага газа (тэрмін завяршэння праекта - лістапад 2013 года).

Ажыццяўленне рэформ грамадзянскіх праў і свабод агулам можна назваць паспяховым- быліправедзеныя рэформысвабоды слова, абароны праў меншасцяў, рэлігійных свабод, змены ў адукацыйнай сістэме, лібералізаваныя законы па свабодзе самавыяўлення; мясцовыя СМІ з 2009 года не скардзяцца на палітычны ціск на іх, на медыйным рынку з’явіліся новыя телевізійныя каналы, газеты і часопісы. У нядаўнім рэйтынгу міжнароднай арганізацыі журналістаў “Рэпарцёры без межаў” Малдова займае 53-е месца, падняўшыся на 61-у пазіцыю з 2009 года. Аднак, свабода СМІ ўсё ж выклікае непакой: асабліва трывожнымі сталі весткі пра пазбаўленне апазіцыйнага канала NIT ліцэнзіі на вяшчанне ў красавіку 2012 года і скупку акцый усіх медыйных рэсурсаў палітыкамі ўрадавай кааліцыі. Прыняцце закона, які абараняе правы этнічных і сэксуальных меншасцяў і рэлігійныя свабоды, пастаянна адкладваецца з-за кансерватыўнасці малдаўскага грамадства, як адбывалася раней з ажыццяўленнем права на свабоду рэлігіі. Сітуацыя не зрушвалася з месца да сакавіка 2011 года, калі Міністэрства юстыцыі нарэшце зарэгістравала першую нехрысціянскую рэлігійную групу, а ў траўні 2012 года парламент прыняў Закон аб роўных магчымасцях (меншасцяў і цыганскага насельніцтва). У адукацыйнай сістэме, галоўныяпраблемыякой - карупцыя, недахоп фінансавання і кваліфікаваных настаўнікаў,была праведзеная поўная рэканструкцыя пачатковай і сярэдняй школ, многія школы абнавілі і аптымізавалі, павысілі заробкі настаўнікам, вышэйшая школа ўвайшла ў Балонскую сістэму, а Дэпартамент адукацыі пачаў рэалізацыю новага навучальнага плана. Урад краіны ўжо рэалізаваў неабходную заканадаўчую базу для атрымання бязвізавага рэжыму з ЕС: у лістападзе 2012 года Кішынёў распачаў другую і апошнюю фазу Плана дзеянняў па візавай лібералізацыі (і ўжо даступныя біяметрычныя пашпарты для грамадзян краіны). Варта адзначыць, што першая фаза Плана дзеянняў была завершаная па ініцыятыве кіраўніцтва краіны, яно ж прасоўвае рэформы для завяршэння другой фазы.

Галоўныя крыніцы перашкод у рэфармаванні ляжаць у канфлікце інтарэсаў і ўзаемным недаверы ўдзельнікаў кіруючай кааліцыі “Альянс “За еўрапейскую інтэграцыю”, супраціўленні дзяржаўных улад, недахопе рэсурсаў, ціску звязанага з палітыкай бізнэс-лобі, якому невыгадныя рэформы судовай сістэмы, і спадчыннасці савецкай палітычнай культуры.

Так, 13 лютага 2013 года прэм’ер-міністр краіны Улад Філат абвясціў: дамова, згодна якой працуе ўрадавая кааліцыя, павінная быць перагледжаная, а Ліберальна-дэмакратычная партыя Малдовы скончыць сваю дзейнасць з-за першага віцэ-старшыні парламента Уладзіміра Плахатнюка, прадстаўніка Дэмакратычнай партыі Малдовы, якога прэм’ер абвінаваціў у карупцыі, скупцы галасоў, шантажы дэпутатаў і міністраў ад ЛДПМ. Філат прапанаваў Дэмакратычнай і Ліберальнай партыям аб’яднацца і выключыць са склада кааліцыі ЛДПМ з мэтай “вызвалення” краіны ад Плахатнюка, у выніку чаго незалежныя дэпутаты і камуністы сабралі дастаткова галасоў для вызвалення апошняга ад пасады. У выніку, Нацыянальны антыкарупцыйны цэнтр (пад кантролем Плахатнюка) зрабіў вобшукі на дзяржаўных офісах, уключаючы офіс прэм’ера, нібыта з мэтай расследавання выпадкаў злоўжывання ўладай і карупцыі. Хоць дэмакраты і лібералы супраць звальнення Плахатнюка, яны падтрымліваюць перапісванне кааліцыйнай дамовы, размеркаванне ўплыву ў якой цяпер будзе іншым. Крок Філата быў зроблены з мэтай папярэдзіць дзеянні Нацыянальнага антыкарупцыйнага цэнтра, які з мінулага верасня праводзіў расследаванне, і выйграць ад цяперашняй аслабленасці дэмакратаў. ЛДПМ Улада Філата хоча кантраляваць органы пракуратуры, Нацыянальны антыкарупцыйны цэнтр і Міністэрства эканомікі, якія зараз пад уладай Дэмакратычнай партыі, і кантроль над якімі дазволіць Філату пазбавіць Плахатнюка імунітэта і павесці яго пад суд. Таксама, аслабленыя, дэмакраты не змогуць сфармаваць кааліцыйную большасць без ЛДПМ, таму, верагодна, яны саступяць патрабаванням прэм’ер-міністра і вызваляць Уладзіміра Плахатнюка ад пасады з мэтай захавання месца ў кааліцыі.

Прасоўванне новага заканадаўства парламентам натыкаецца на пратэст урада, што стала асабліва відавочным падчас 2,5-гадовага перыяду нестабільнасці з-за няздольнасці Кабінета міністраў выбраць кіраўніка дзяржавы і боязі радыкальных рэформ многімі яго членамі менавіта з-за хісткасці парламента. Рызыка нестабільнасці прайшла пасля выбараў прэзідэнтам Нікалае Цімофці (пасля двух няўдалых спроб выбраць прэзідэнта малдаўскі парламент распускаецца), па меншай меры, да часу новых прэзідэнцкіх выбараў у снежні 2014 года. Недахоп рэсурсаў прывёў да спешнага выканання Нацыянальнага плана дзеянняў у галіне правоў чалавека на 2011-2014 гады, палажэнняў у галіне праў дзяцей, рэгіянальнага развіцця, агульнай адміністратыўнай рэформы, а Антыкарупцыйны план дзеянняў (прыняты ў лютым 2012 года) не мае артыкулаў з прадастаўленнем фінансавання, ацэнкамі кошта яго рэалізацыі і не ўдакладняе, якія чалавечыя рэсурсы трэба задзейнічаць для яго выканання.

Успрыняцце грамадствам рэформ, большасць з якіхяшчэ не прайшла заканадаўчы этап ці чакае фармавання інстытуцыйнай базы для сваёй рэалізацыі, пакуль мала адчуваецца (у т.л. з-за адсутнасці дзяржаўных кампаній па павышэнню дасведчанасці грамадскасці пра перавагі рэформ), а прыняцце непапулярных законаў (як Закон аб роўных магчымасцях), незадаволенасць неэфектыўнасцю эканамічных рэформ і антыкарупцыйных мер садзейнічаюць адмоўнаму стаўленню насельніцтва да інтэграцыі з ЕС. Апытанні грамадскай думкі ў лістападзе 2012 года паказваюць выразны спад у сацыяльнай падтрымцы збліжэння з Аб’яднанай Еўропай: 54,7% малдаван стаялі за далучэнне да ЕС, а 55,8% - да прарасійскага Мытнага саюза. Нядаўнія грамадскія апытанні антыкарупцыйнай арганізацыі Transparency International у Малдовесведчаць, што 50% рэспандэнтаў лічаць, што ўзровень карупцыі ў краіне ўзняўся, а 59% - што эканамічная сітуацыя ў краіне пагоршылася.

Масква праводзіць у Кішынёве сваю палітыку прасоўвання незалежнасці Прыднястроўя. 6 лютага ў Ціраспаль прыбыў Сяргей Губараў, расійскі прадстаўнік па вырашэнні канфлікта, напярэдадні львоўскага Саміта ў фармаце 5+2 (Расія, ЗША, Украіна, ЕС і АБСЕ) і нагадаў: Расія пачне перамовы толькі пасля таго, як Кішынёў адкліча закон 2005 года, па якім Прыднястроўю надаецца статус аўтаноміі ў межах Малдовы, а таксама ўхваліць закон па выдачы жыхарам Ціраспаля рускіх і ўкраінскіх пашпартоў. Акрамя гэтага, расійская амбасада плануе адкрыць у Кішынёве консульства Рэспублікі Прыднястроўя пад відам свайго прадстаўніцтва там, без абмеркавання гэтага з кіраўніцтвам Малдовы. У краіну ўжо прыбылі 4 расійскіх дыпламата. Маскве выгадна атрымаць федэрацыю дзвюх аўтаномных рэспублік, якія будуць у апазіцыі адна да адной і ў залежнасці ад яе. І пакуль малдаўскі прэм’ер-міністр Улад Філат будзе ўмацоўваць свае пазіцыі ва ўрадзе, ён будзе ісці на саступкі Прыднястроўю, між тым як пазіцыі Масквы ў краіне будуць умацоўвацца.

Ацэнка рэформ і перспектывы на будучыню

За 3,5 гады ва ўладзе, кааліцыйны “Альянс “За еўрапейскую інтэграцыю” дасягнуў нязначных поспехаў у мадэрнізацыі краіны. Рэфармаванне судовай сістэмы і МУС патрабуюць шмат палітычнай волі і часу. Сістэмныя трансфармацыі ідуць павольна, савецкая спадчына і менталітэт моцна ўплываюць на дзейнасць інстытутаў краіны, поўная рэструктурызацыя якіх дагэтуль не праведзеная, і ў адсутнасць моцнай рэформнай інстытуцыйнай базы рэалізаваныя рэформы могуць быць лёгка адмененыя пры новым урадзе. Былі, аднак, удасканаленыя выбарчая сістэма, свабода СМІ, прававыя нормы.

Такім чынам, толькі структурная рэформа дзяржаўнага апарата - гарантыя сістэмных змен у Малдове. У перыяд выбараў у Парламент, краіна зноў апынецца ў нестабільнасці, ва ўнутрыўрадавай кааліцыйнай барацьбе і адмове ад непапулярных рэформ, якія ўжо пачынаюць запавольвацца ў перспектыве збліжэння з Расіяй. Масква выкарыстоўвае розныя сродкі для ціска на Кішынёў і ўключэння яго ў свой Мытны саюз, і растучае незадавальненне насельніцтва рэформамі можа даць не AIE, а прарасійскай партыі пасаду ў 2014 годзе.

Усведамляючы ўсе рэформныя недахопы Малдовы, Брусель усё ж высока ацэньвае краіну як свой адзіны “выпадак поспеху” у ініцыятыве Усходняга партнёрства.

Рэзюмэ выканана паводле наступных крыниц:

• Kamil Całus, Reforms in Moldova: Moderate progress and an uncertain outlook for the future
• Kamil Całus, Crisis in the government coalition in Moldova
• Agata Wierzbowska-Miazga, Russia is strengthening its presence in Transnistria