Пётр Кажмеркевіч: Уплыў бюджэтавання ЕІДП на развіццё краін Усходняга партнёрства

Аналитика и исследования

Сярод іх пералічваецца: недахоп стымулаў для рэалізацыі рэформ і таму празмернае выкарыстанне прынцыпа “большага за большае”; невялікі гадавы бюджэтны фонд для краін Усходняга партнёрства (УП) і яго тэматычная фрагментацыя і неадпаведныя механізмы ўключэння актораў грамадзянскай супольнасці ў планаванне бюджэту; неадэкватнасць яго выкарыстання, непразрыстыя рэалізацыя і маніторынг працэсаў фінансавання.

Аўтар канстатуе: фінансавая дапамога ў шасці краінах УП была растрачана на розныя, незвязаныя паміж сабой мэты, не пасадзейнічаўшы неабходным рэформам. Ён прапануе шляхі больш эфектыўнага выкарыстання інструментаў, ацэньваючы іх увядзенне ў 2011 годзе і ўлічваючы складанасці рэалізацыі краінамі УП дэмакратычных, прававых і грамадскіх рэформ.

З 2007 года Еўрапейскі інструмент добрасуседства і партнёрства (ЕІДП) выкарыстоўваецца ЕС для падтрымкі рэгіёну Міжземнамор’я, Расіі, Усходняй Еўропы і Каўказа (Азербайджана, Арменіі, Беларусі, Грузіі, Малдовы і Украіны), аб’яднаўшы пад сабой праграмы падтрымкі розных рэгіёнаў (MEDA - для Міжземнамор’я, TACIS - для Расіі і ўсходніх суседзяў) і павялічыўшы агульны бюджэт на 2007-2013 гады да 12 млрд. еўра.

ЕС выступае найбуйнейшым спонсарам у міжнароднай падтрымцы краінам, якія развіваюцца (ODA), улічваючы двух- і шматбаковую дапамогу Беларусі, Украіне, Алжыру, Егіпту альбо Сірыі і адначасова выступаючы прыкладам мірнага суіснавання дзяржаў, дэмакратычнага кіравання на розных узроўнях і эканамічнай інтэграцыі. Аднак адносіны паміж партнёрамі дэманструюць апазіцыю дзвюх накірункаў еўрапейскай дапамогі: развіцця і дэмакратызацыі, калі ўпор на адным накірунку шкодзіць іншаму.

Рамка накірунка развіцця базуецца на прынцыпе ўласнасці, згодна якому мэтавая краіна выстаўляе парадак дня і патрабаванні да ўзгаднення донарскіх стратэгій: гэта зацверджана ў Парыжскай декларацыі па павышэнні эфектыўнасці знешняй дапамогі 2005 года і паўторана ў Акрскай праграмае дзеянняў 2008 года. Аднак у канцы 2006 года выявілася, што ўсходнія партнёры жадаюць паглыбленага фармата - набліжэння іх заканадаўчых і інстытуцыйных сістэм да Acquis communautaire (заканадаўчых актаў ЕС), што дазволіла б ім увайсці ў зону свабоднага рынку і перамяшчэння. Таму ў траўні 2009 года была запушчана праграма “Усходняе партнёрства” як частка ЕПД; у Камюніке ЕС аб умацаванні Еўрапейскай палітыкі добрасуседства (чэрвень, 2006) казалася пра дадатковую падтрымку краінам, гатовым на рэформы, і пра прымяненне стымулаў для дапамогі рэформам - для астатніх. Паведамленне пра Моцную палітыку добрасуседства (2007) упершыню ўвяло прынцыпы абумоўленасці і атрымання палітычных і эканамічных прывілеяў за большую ўключанасць у рэфармаванне (прынцып “большага за большае”).

Пасля гэтага камюніке 2007 года адбыўся зрух у фінансавай палітыцы ЕІДП: бюджэтаванне ўрадаў краін УП стала двухбаковым, накіраваным на канкрэтныя сектары рэформ і без дадатковых выдаткаў на заключэнне кантрактаў. Іншым інструментам, які пачаў праводзіць прынцып “большага за большую” дэмакратызацыю, верхавенства права, моцную нарматыўна-прававую базу і сацыяльна-эканамічныя рэформы, стаў Фонд кіравання (Governance Facility, памерам 50 млн. еўра ў год). У 2007-2008 гадах ва Украіну было накіравана 40 млн.еўра, у Малдову - 17 млн. еўра. Аднак паступова інструмент прыпынілі з-за замядлення ў краінах рэформ, ажыццяўляць якія аказалася занадта складаным (напрыклад, змагацца з карупцыяй альбо ўводзіць незалежнае правасуддзе ва Украіне). Лёс гэтага механізма ЕПД стаўся тыповым для многіх астатніх краін.

Можна выдзяліць 2-3 асноўныя прыярытэтныя накірункі шматбаковай падтрымкі ЕС: Глыбокае і ўсеабдымнае пагадненне аб зоне свабоднага гандлю (DCFTA) і дыялог па візавай лібералізацыі, якія трэба развіваць і выдзяляць на іх дадатковыя грошы ў тых краінах, дзе партнёры прадэманстравалі зацікаўленасць у супрацоўніцтве. Двухбаковую дапамогу неабходна сканцэнтраваць на эканамічных аспектах і пытаннях візавай лібералізацыі і памежнага кіравання, выкарыстаўшы досвед рэформных лідэраў для дапамогі сектаральным трансфармацыям асобных партнёрскіх краін.

Увядзенне Структуры адзінай падтрымкі (SSF), доўгатэрміновага бюджэтавання і адказнасці еўрапейскіх сябраў за лакальнае пераразмеркаванне грошаў дапаможа ЕС ажыццяўляць больш маштабныя праекты інфраструктурнай і тэхнічнай падтрымкі. З аднаго боку, гэтыя механізмы будзе складана рэалізаваць з-за залежнасці нацыянальных парламентаў і рэвізійных органаў ад іх урадаў, з іншага - іх неабходна ўсталяваць менавіта для кантролю НДА за ажыццяўленнем падтрымкі і яе размеркаваннем, у першую чаргу - публічнага адлюстравання ў заканадаўствах. Запуск Інструментаў грамадзянскай супольнасці Еўрапейскага добрасуседства, Еўрапейскага фонда за дэмакратыю (EED), а таксама Еўрапейскага інструмента ў вобласці дэмакратыі і праў чалавека (EIDHR) і тэматычнай праграмы “Недзяржаўныя структуры і мясцовыя органы ўлады ў дзейнасці па развіцці” можа стаць магутнай зброяй па ўмацаванні “абароназдольнасці” арганізацый грамадзянскай супольнасці (асабліва інструментаў EIDHR і EED, незалежных ад рашэнняў краін ЕС).

Па меры адаптавання НДА да фінансавых інструментаў падтрымкі, бюракратычныя бар’еры для іх ужывання трэба зніжаць: прымаць заяўкі на родных мовах аплікантаў; праводзіць інфармацыйныя кампаніі, тлумачачы працэдуры падачы заявак; выдзяляць частку сродкаў на стварэнне інстытуцыйнага патэнцыяла арганізацый і ўводзіць доўгатэрміновае бюджэтаванне і магчымасці для пераразмеркавання рэсурсаў.

Фрагментаваная двухбаковая падтрымка ЕІДП (Усеабдымнае будаванне інстытуцый (175 млн.еўра), Пілотныя праграмы рэгіянальнага развіцця (75 млн.еўра)).

Першапачаткова, асноўная роля ініцыятывы “Усходняе партнёрства” звязвалася з падтрымкай краін-партнёраў па збліжэнні з ЕС і ўмацаванні іх інстытуцыйнага патэнцыялу па засваенні фондаў, але прыярытэты УП па фінансавай палітыцы на 2008-2011 гады паказваюць, што апошняя была растрачаная на тэматычныя сектары і не здолела прынесці эфекту сістэмных рэформ. Відавочная неабходнасць фінансавання трох з пяці краін УП развяло яго, як мінімум, па 4-х разнастайных сферах: Арменія - прафесійныя рэформы, правасуддзе, мультысектаральная праграма, накіраваная на перамовы па Плану дзеянняў (AA) і DCFTA - 47%; Азербайджан - правасуддзе, сельская гаспадарка і энергетыка - 27%; Грузія - кіраванне дзяржаўнымі фінансамі, развіццё рэгіёнаў, крымінальнае судаводства, надзвычайнае рэагаванне (рэалізацыя Плана дзеянняў) - 74%; Малдова - эканамічнае стымуляванне ў сельскіх рэгіёнах, водазабеспячэнне і санітарыя, экалогія, ахова здароўя - 77%; Украіна - гандаль, энергетыка, экалогія, транспарт і памежнае кіраванне - 67%. Так, судовая рэформа ў Грузіі павысіла ўзрост крымінальнай адказнасці з 12 да 14 гадоў, а рэформа аховы здароўя ў Малдове забяспечыла 80% насельніцтва абавязковым медыцынскім страхаваннем.

Запуск фінансавай палітыкі ЕІДП на 2007-2013 гады павінен быў зрабіць больш узгодненым двух- і шматбаковае супрацоўніцтва з партнёрамі. Аднак, будуючы палітычныя і эканамічныя рэформы ў краінах на каротка- і сярэднетэрміновых прыярытэтах, Палітыка добрасуседства ўсё яшчэ ўключае іх у планы дзеянняў (AA); ¾ двухбаковай дапамогі ідзе на прамое фінансаванне ўрадаў; перашкаджаюць інстытуцыйныя механізмы выплат і маніторынга аказанай дапамогі чыноўнікамі з ЕС і з краін-партнёраў (большая частка з якіх - 50-70% - прамая падтрымка бюджэту), якія базуюцца на прынцыпах грамадскага фінансавання пры адпаведнасці трох умоў: наяўнасці плана рэформ, устойлівай макраэканамічнай палітыкі і сістэмы кіравання дзяржаўнымі фінансамі ў краіне. Прамая падтрымка бюджэту - асноўная форма дапамогі ў рэгіёне УП, пры спалучэнні агульнай (ажыццяўленне шырокага спіса рэформ за дадзены перыяд) і сектаральнай падтрымкі (напрыклад, рэформы ў сектары энергетыкі ці аховы здароўя). У некаторых абласцях падтрымкі Еўракамісія дасягнула поспеху: былі заснаваныя 12 цэнтраў прафесійнага навучання ў Арменіі, Дзяржаўнага агенцтва па аднаўляльных крыніцах энергіі ў Азербайджане і інш.

Насуперак чаканням, эканамічная інтэграцыя і візавая лібералізацыя не сталі вышэй за прыярытэты развіцця ва УП, але зусім невялікая частка фондаў пайшла на прыярытэты ЕС па кіраванні і правасуддзі (дзяржаўнае кіраванне, барацьба з карупцыяй і судовая рэформа, якая прайшла толькі ў краінах Каўказа, і рэформа дзяржаўных фінансаў), а ў спіс прыярытэтаў па двухбаковай падтрымцы толькі Украіна ўключыла дыялог па візавай лібералізацыі.

Узровень засваення фондаў бюджэтамі краін УП вельмі нізкі, што абмяжоўвае ўплыў больш накіраванай падтрымкі асобным сектарам, вагаючыся ад 0,03% ад долі ВУП Азербайджана да 0,1% у Арменіі. У Малдове і Грузіі гэты ўзровень быў найвышэйшым, што сведчыць пра іх адданасць адміністратыўным рэформам, грамадзянскім свабодам і ніжэйшую карумпаванасць (у Міжнародным індэксе ўспрыняцця карупцыі (TICPI) Грузія займае 68-е месца, Арменія - 123-е, Беларусь - 127-е, а Украіна і Азербайджан - на 134-м і 178-м месцах адпаведна).

Абмежаванні па шматбаковай падтрымцы (фонд памерам 600 млн.еўра)

Усходняе партнёрства, у асноўным, працягвае лінію, ужываную ў ЕПД, але прымяняе тут механізмы (4 тэматычныя платформы) шматбаковага супрацоўніцтва ў сферы дэмакратыі, належнага кіравання і стабільнасці, эканамічнай інтэграцыі і збліжэння з палітыкай ЕС, энергетычнай бяспекі і кантактаў паміж людзьмі; кожны з флагманскімі ініцыятывамі - праз сустрэчы з кіраўнікамі дзяржаў (раз на 2 гады) і штогод - з міністрамі замежных спраў. Таксама былі створаны платформы для камунікацыі членаў парламентаў, дыпламатаў і прадстаўнікоў грамадзянскай супольнасці.

Такое фрагментаванне бюджэта ўскладняе эфектыўны маніторынг дапамогі і яе рэалізацыю, змяншае аб’ём фінансавання асобных праектаў і магчымасць запуска наватарскіх ініцыятыў. Самы вялікі інтарэс партнёры дэманструюць у супрацоўніцтве па эканамічных сферах, памежным кіраванні і візавай лібералізацыі. Досведам па заключэнні пагадненняў па асацыяцыі і Глыбокай і ўсеабдымнай зоны свабоднага гандлю падзяліліся дзве групы краін: Украіна і Малдова, Грузія і Малдова.

Недастатковая ўключанасць НДА ў працэсы фінансавання і недахоп інстытуцыйных рашэнняў для дыялогу паміж урадамі і “трэцім сектарам”, неадэкватнасць фінансавых праграм патрэбам арганізацый - бар’ер на шяху рэалізацыі дапамогі ЕС. Пакуль арганізацыі грамадзянскай супольнасці даступныя Інструмент развіцця ў мэтах супрацоўніцтва (DCI;міграцыйная палітыка, экалогія ці харчовая бяспека), інструмент ЕІДП (памежныя і рэгіянальныя праграмы), даследчыя, культурныя праграмы (фонд памерам 8,4 млн.еўра) і праграмы моладзевага абмену.

Дапамога грамадзянскай супольнасціў ЕІДП, будучы мэтай усёй ініцыятывы і прыярытэтам некалькіх планаў дзеянняў (AA) краін УП, не была вялікай да самай “Арабскай вясны”, калі былі запушчаныя: у 2011 годзе - Фонд грамадзянскай супольнасці (CSF; памерам 22 млн. еўра), а таксама ў 2012 годзе яго дапаўненне - Еўрапейскі фонд за дэмакратыю (EED;фонд памерам 6 млн.еўра). CSF заахвочвае актораў грамадзянскай супольнасці праз тры кампаненты ўзаемадзеяння: трэнінгі і праграмы абмену досведам для павышэння эфектыўнасці працы, шматбаковыя праграмы ў дадатак да тэматычных праграм і заахвочванне недзяржаўных актараў у двухбаковыя праекты. EED працуе з тымі дзеячамі, для каго недаступна фінансаванне (журналісты, блогеры, незарэгістраваныя НДА, палітычныя рухі) і бюджэтуючы невялікія мерапрыемствы (канферэнцыі, семінары, публікацыі, навучальныя курсы).

Аднак бюджэт гэтых фондаў так і не стане дастатковым, пакуль будуць існаваць бар’еры недастатковай інфармаванасці і залішняй бюракратызацыі. Агульнае фінансаванне ў межах платформы Усходняга партнёрства “Дзяржава і грамадзянская супольнасць” на 2007-2009 гады склала 65,5 млн. еўра, г.зн. 7% ад усяго бюджэту ЕІДП. І нават з іх канчаткова дайшло да НДА толькі 1/5 частка, і з гэтага найменшая частка сродкаў пайшла на ўзмацненне дэмакратычных інстытуцый ці абарону правоў грамадзян, а большая - на паляпшэнне ўмоў дзейнасці сацыяльна неабароненых груп, адукацыю выбаршчыкаў і маніторынг выбараў. Акрамя гэтага, атрымаць доступ і ўжыць па назначэнні фінансаванне складана, бо працэдуры да яго з’яўляюцца найгоршымі ў сэнсе даступнасці інфармацыі, яснасці працэдур і ўмоў падачы заявак з-за нізкага інстытуцыйнага патэнцыяла няўрадавых арганізацый, які не дазваляе ім брацца за тыповыя для ЕС праекты з бюджэтам у 100 тыс. еўра і больш.

Ролю прамой падтрымкі краін праграмы “Усходняе партнёрства”, якая ідзе ўжо 5 гадоў, даць складана з-за непразрыстасці самога фінансавання і частага адмаўлення ўрадамі і Еўракамісіяй даць адпаведную інфармацыю.

Выключэннем стала справаздача Еўрапейскага суда аўдытараў па Арменіі, Азербайджану і Грузіі, якая паказала на некалькі недахопаў выдзялення фондаў ЕС: абмежаваны бюджэт і неабходнасць аказання большай (тэхнічнай) дапамогі і падтрымкі недзяржаўнага сектара, надта доўгі перыяд праграмавання праектаў, што адкладвае іх рэалізацыю, няправільны выбар прыярытэтаў і недастатковая ўключанасць стэйкхолдэраў.

Усё ж, рэформны патэнцыял краін ацэньваецца толькі падчас сустрэч міністэрстваў дзяржаў УП з чыноўнікамі і экспертамі з Еўрсаюза, які мае на месцах мала сваіх прадстаўнікоў для адпаведнай ацэнкі (праводзімай да 2011 года на ўзроўні справаздач пра ход прац, якія не давалі ўсеабдымнага агляду рэформнага працэсу). Новым крокам у накірунку прынцыпа “большага за большае” стала прымяненне методыкі ацэнкі краін па пяці крытэрыях: свабодныя і незалежныя выбары; свабода асацыяцый, свабода слова, сходаў і СМІ; незалежнае правасуддзе, заканадаўства і права на справядлівы суд; барацьба з карупцыяй; бяспека, правапрымяненне і дэмакратычны кантроль за ўзброенымі сіламі.

Аднак, пяць крытэрыяў часткова ўскладняюць рэформы, робячы ўрады адказнымі за іх невыкананнне, а планы дзеянняў (AA) з іх абцякальныя фармулёўкамі не ў стане вымяраць прагрэс краін, не маюць інструментаў для адклікання фондаў, але і не могуць дазволіць сабе стаць больш жорсткімі, каб не пагоршыць здольнасць засваення фондаў партнёрамі.

Галоўны стымул для рэформ у рэгіёне ЕІДП (большая інтэграцыя і, тым больш, перспектыва членства ў ЕС) прымяняецца не для ўсіх партнёраў, што значна пагаршае рэформны прагрэс. Польшча і Швецыя як ініцыятары запуска Усходняга партнёрства ў 2010 годзе прапанавалі падзяліць рэгіён на 2 часткі: Міжземнамор’е і Усходняе добрасуседства, што ў перспектыве пагражала фрагментацыяй фінансавання. Іншыя стымулы - узгадненне прыярытэтаў розных фінансавых праграм Добрасуседства з прыярытэтамі праграм тэматычных платформ; стымул для шматбаковай кааперацыі - выкарыстанне партнёрамі розных фінансавых інструментаў ЕІДП для рэалізацыі іх стратэгічных мэт. На дадзены момант пераразмеркаванне рэсурсаў складанае, бо патрабуе згоды ўсіх членаў Добрасуседства, але можна павысіць гэты бюджэт пры фінансаванні дзейнасці з праграм памежнага супрацоўніцтва (CBC) і рэгіянальнай праграмы “Усход” (фонд памерам 930 млн. еўра). Частковым стымулам можа быць замарозка фондаў (прыклад з Сусветным банкам, які адклікаў вялікую суму грошаў у 2011 годзе з-за ўвядзення Украінай паправак у закон пра дзяржаўныя закупкі), паколькі ўпэўненасць у атрыманні дакладнага аб’ёма грошаў зніжае эфектыўнаць рэформ. Новая праграма “Падтрымка партнёрства, рэформ і інклюзіўнага росту” (SPRING; фонд памерам 350 млн. еўра) дазваляе Еўракамісіі прымаць хуткія фінансавыя рашэнні самастойна (напрыклад, рэагуючы на палітычныя змены ў краінах УП). У 2012 годзе ў якасці дапаўнення да існуючых праграм створана Праграма інтэграцыі і супрацоўніцтва Усходняга партнёрства (EaPIC; фонд памерам 130 млн. еўра). EaPIC уяўляецца эфектыўным і можа стаць рашаючым у наступным фінансавым перыядзе ЕІДП, паколькі стымулюе дэмакратычны прагрэс і пры наяўнасці яго - сектаральныя рэформы ў правасуддзі, барацьбе з карупцыяй і ўмацаванні нацыянальных дэмакратычных інстытутаў.

Еўракамісія і Еўрапейская служба знешніх дзеянняў (EEAS) увесну 2011 года прапанавалі ў наступнай фінансавай перспектыве 2014-2020 гадоў шырэй прымяняць у ЕІДП прынцып “большага за большае” для ўзнагарод краін-рэфарматараў за 2010-2012 гады - для правядзення апошнімі сацыяльна-эканамічных і інстытуцыйных рэформ і садзейнічання мабільнасці, а таксама палягчэння доступу да крэдытаў і мікрафінансавання Еўрапейскага інвестыцыйнага банка. Фінансаванне па прынцыпу “большага за большае” плануецца давесці да 20% бюджэта ЕІДП, а 80% выдаваць нацыянальным урадам. Гэта 40-працэнтнае павелічэнне агульнага бюджэту і, магчыма, тэматычныя праграмы змогуць стаць стымуламі рэформ (пры адсутнасці супрацьстаяння краін-членаў ЕС).

Неабходна рэдуцыраваць: перыяд планавання і выдачы фондаў да аднаго года праз спрашчэнне механізмаў ацэнкі і стварэння адзінай сістэмы ацэнкі праграм для фінансавання ўрадаў ЕІДП згодна іх патрэбамі; планы дзеянняў, дакументы па стратэгіі краін і нацыянальныя індыкатыўныя праграмы і ўвесці замест іх Структуру адзінай падтрымкі (SSF).

Неабходна ўвесці: доўгатэрміновую фінансавую перспектыву для скарачэння часу на прыняцце рашэнняў; хутчэйшае засваенне фондаў партнёрамі - праз пашырэнне інструмента Асаблівых мер (SM) і павышэнне бюджэтнай планкі з 10 да 40 млн. еўра без неабходнасці ўхвалення з боку краін-членаў; падрабязнае апісанне дапамогі бенефіцыярамі і большае ўключэнне парламентаў і вышэйшых органаў кантролю ў працэсы маніторынга фінансавання - для павышэння празрыстасці бюджэтавання і ўзмацнення механізмаў кантролю. Значная частка бюджэту будзе ісці парламентам, а кантрольна-рэвізійны орган будзе кантраляваць выкананне рэформ, таксама атрымліваючы за гэта вялікую частку фондаў.

Недахопы новых прапаноў і інструментаў: пакуль апошняя прапанова выглядае нерэалістычнай з-за ангажаванасці абодвух органаў, а таксама яна ніяк не ўключае ў працэс НДА; адсутнасць дакладных крытэрыяў неабходных рэформ у абноўленым прынцыпе “большага за большае” ў выпадку прыпынення фінансавання (улічваючы сур’ёзныя праблемы з дэмакратыяй і правамі чалавека ў большасці краін УП); немагчымасць адпаведна размеркаваць фінансаванне для ЕІДП вядзе да вяртання грошаў у агульны бюджэт Еўрапейскага Саюза; важны недахоп - грамадзянская супольнасць ва УП не будзе атрымліваць падтрымкі пры нерэалізацыі рэформ яе краінай, што ў сферы здароўя ці адукацыі будзе мець вялікі негатыўны эфект на грамадзян.

Паводле Instytut Spraw Publicznych