FRIDE: Выклікі для Еўрапейскай палітыкі добрасуседства ў 2013 годзе

Аналитика и исследования

Больш за тое, ён мусіць і надалей прытрымлівацца такой стратэгіі, засноўваючы новыя прагматычныя ініцыятывы, пераадольваючы бюракратычныя юрыдычныя перашкоды і карэктна выстаўляючы агульныя прыярытэты. Нават у цяперашнія часы крызіса, ЕС нельга станавіцца простым майстрам па залатванню дыр у еўрапейскіх бюджэтах, а памятаць пра свой асаблівы ўнёсак у сусветную палітыку, які іншыя глабальныя гульцы зрабіць не ў стане. Нацыяналізм, папулізм і раздзяленне краін на ўзаемных крэдытораў і даўжнікоў падмываюць асновы адзінства Еўропы, таму ў 2013 годзе ёй варта працаваць больш мэтава, у прыватнасці, паляпшаць свой уплыў на тэрыторыю Еўрапейскай палітыкі добрасуседства і прасоўваць там ідэю рэгіянальнага супрацоўніцтва.

Нягледзячы на тое, што давер да ЕС яшчэ не зусім страчаны, краіны-прадстаўнікі шмат зрабілі для падрывання свайго аўтарытэту: яны фармавалі Манетарны саюз цягам 10 гадоў, што прывяло да няўстойлівасці бюджэтаў; яны не здолелі стварыць адзіную палітыку бяспекі і моцныя структур для барацьбы з нарастаючымі знешнімі сіламі і не папярэдзілі рэвалюцыйныя выбухі ў Паўднёвым добрасуседстве, паколькі самі падтрымлівалі аўтарытарныя рэжымы.

Фундаментам уплывовай замежнай палітыкі ЕС, згодна Лісабонскай дамовы, з’яўляюцца яго асноватворныя каштоўнасці і прынцыпы дэмакратыі і павагі да праў чалавека, якія фармуюць яго замежную палітыку і яшчэ не да канца выцесненыя фінансавымі праблемамі. Так, Еўропа зрабіла больш строгай сваю палітыку да Украіны, увяла санкцыі да Беларусі (супраць яе кампаній, якія фінансуюць антыдэмакратычны рэжым А.Лукашэнкі).

Грунтуючыся на сталпах знешняй палітыкі - правах чалавека і дэмакратыі, ЕС спыніў падпісанне ранейшых дамоўленасцяў (у прыв., Пагаднення аб асацыяцыі) з Беларуссю і Украінай з-за жорсткага парушэння апошнімі праў чалавека.

Фінансаванне, якое выдаюць структуры ЕС на падтрымку праў чалавека і грамадзянскай супольнасці ў Еўропе, з кожным годам павялічваецца: у 2012 яно вырасла на 5,5%. У 2010 годзе Арганізацыя эканамічнага супрацоўніцтва і развіцця (OECD) выдзяліла на гэтую мэту $5,5 млрд. У ліпені 2012 года быў прызначаны спецыяльны прадстаўнік па правах чалавека у рамках узмоцненай прававой стратэгіі ЕС, а Еўрапейская палітыка добрасуседства (ENP) дапоўнілася шэрагам інструментаў, быў пашыраны ўдзел грамадзянскай супольнасці ў працэсах прыняцця палітычных рашэнняў, а новая ініцыятыва забяспечвае фінансавую падтрымку грамадзянскім актывістам у Беларусі. Нарэшце, у 2013 годзе пачне паўнавартасна функцыянаваць Еўрапейскі фонд у падтрымку дэмакратыі (EED) - адзін з самых дакладных інструментаў прыхільнасці дэмакрытыі, фінансавай базай якога будуць добраахвотныя ахвяраванні краін-удзельнікаў і бюджэт ЕС. Створаны ён быў для дапамогі пераходным краінам, у асаблівасці тэрыторыям Еўрапейскага добрасуседства, і ў гэтым годзе ён павінен зацвердзіцца ў разнастайных грамадзянскіх праектах з мэтай больш палітыка-арыентаваных дзеянняў: падтрымліваць праекты, для якіх не прызначаная дапамога ЕС з-за бюракратычных ці палітычных абмежаванняў (напр., незарэгістраваныя палітычныя партыі), што запатрабуе ад інструмента “гульні на апераджэнне”. Такімі краінамі могуць стаць, напрыклад, дзяржавы Усходняга партнёрства: Грузія, якой EED забяспечыць пачатковае фінансаванне, ці Беларусь і Азербайджан, якія могуць атрымаць дапамогу як патэнцыяльныя кандыдаты на дэмакратычныя перамены. Інструмент мусіць дапамагчы падрыхтаваць змены ў краінах і забяспечыць фармаванне там моцных палітычных кааліцый. EED варта зрабіць свае працэдуры менш груваздкімі, умовай дапамогі EED больш не павіннае быць сумеснае фінансаванне бенефіцыяраў, а падтрымка мусіць стаць больш накіраванай на канкрэтныя патрэбы і мэты і забяспечваць атрымальнікаў асноўнай інстытуцыйнай дапамогай (бюджэт іншых інструментаў пакрывае толькі праектныя выдаткі). Агульны бюджэт EED на 2013 год мусіць перакрыць у некалькі разоў суму ў 14 млн. еўра, не пераразмяркоўваючы бюджэты з іншых ініцыятыў, а далучыўшы дадатковыя сумы, інакш інструмент проста не будзе эфектыўным.

Што датычыць кліматычнай палітыкі, тут, у прыв., трэба памятаць пра тое, што супрацоўніцтва членаў у адной галіне (сектаральнай палітыкі ў трэціх краінах) можа справакаваць раздзяленне ў іншых (клімата, энергетыкі і натуральных рэсурсаў). У 2013 годзе Вялікую дваццатку (G-20) будзе ўзначальваць Расія, ад якой чакаецца правільны падыход да пытанняў міжнароднай энергетыкі і кіравання рэсурсамі, паляпшэнне бяспекі энергетычных паставак і попыту.

Усходнія краіны Еўрапейскай палітыкі добрасуседства. Чатыры гады таму ЕС стварыў ініцыятыву Усходняга партнёрства (УП), якая ўвайшла ў больш шырокую стратэгію Еўрапейскай палітыкі добрасуседства (ENP) і ўключыла ў сябе Арменію, Азербайджан, Беларусь, Грузію, Малдову і Украіну. Зараз ідуць дамаўленні наконт візавай лібералізацыі з Грузіяй, Малдовай і Украінай, а перамовы па заключэнні двухбаковых Пагадненняў аб асацыяцыі, якія дазволяць краінам УП паскорыць палітычную асацыяцыю і эканамічную інтэграцыю ў ЕС, прасоўваюцца наперад толькі з 4-ма з іх (у двухбаковы накірунак УП не ўключаная Беларусь, а з Азербайджанам не падпісваецца Пагадненне аб зоне свабоднага гандлю). Еўрапейскі Саюз запусціў новыя ініцыятывы ў падтрымку нізавых дэмакратычных груп (Інструмент грамадзянскай супольнасці палітыкі ENP і Еўрапейскі фонд за дэмакратыю EED) і паабяцаў павялічыць падтрымку рэгіёну на 2014-2020 гады. Уплыў ЕС на дэмакратычныя перамены ў краінах Партнёрства слабы, рэформы там вялыя ці сітуацыя толькі пагаршаецца. Парламенцкія выбары 2012 года ў краінах рэгіёна прадэманстравалі, што стварыць у рэгіёне кола краін з добрым кіраваннем - задача не з простых.

Самая вялікая праблема ва Усходнім добрасуседстве - адсутнасць дэмакратыі ў рэгіёне. Беларусь і Азербайджан, згодна даследванням Freedom House, па ўзроўні дэмакратычнага кіравання стаяць ніжэй за большасць краін Сярэдняй Азіі. У Грузіі ў 2012 годзе адбыўся мірны пераход парламенцкай улады да апазіцыі з няясным рэзультатам, ва Украіне шматлікія парушэнні электаральнага працэса засведчылі дэмакратычны адкат, а ў Беларусі нічога не змянілася, яе прэзідэнт А.Лукашэнка ўсё так жа чакае дапамогі з Усходу.

У гэтым годзе парламенцкія выбары пройдуць у трох краінах Паўднёвага Каўказа. Арменія і Азербайджан наўрад ці прадэманструюць дэмакратычныя зрухі: цяперашні армянскі прэзідэнт - самы папулярны кандыдат на будучых выбарах, у Азербайджане хочуць пераабраць Ільхама Аліева згодна канстытуцыі (неабмежаваную колькасць разоў). У Грузіі - новы прэзідэнт, чый кантроль будзе абмежаваны новай парламенцкай сістэмай, якая пачне дзейнічаць у гэтым годзе. 

Гэтай восенню ў Вільнюсе пройдзе трэці Саміт Усходняга партнёрства, які пакажа эфектыўнасць рэалізацыі леташняй Дарожнай карты УП. Чакаецца, што на час Саміта перамовы з партнёрамі па Пагадненнях аб асацыяцыі, калі не будуць падпісаныя, далёка прасунуцца наперад; з іх, аднак, самыя непрадказальныя - перамовы з Украінай, улічваючы адступленне ад дэмакратычных абяцанняў кіеўскага кіраўніка В.Януковіча і адпаведнае адкладванне ЕС падпісання Пагаднення, што ўспрымаецца нядаўнімі еўрапейскімі членамі як няправільны крок і, наадварот, падтрымліваецца старэйшымі.

Літва як старшыня ў ЕС у гэтым годзе будзе рабіць упор на двух важных для рэгіёна аспектах – памежнае кіраванне і знешняя энергетычная палітыка, будучыня праектаў якой будзе вырашацца сёлета (які трубаправод стане асноўным у Паўднёвым газавым патоку (South Stream), створаным для змяншэння энергетычнай залежнасці ад Расіі)? Кампаніі, якія распрацоўваюць Шах-Дэніз у Азербайджане, мусяць выбраць паміж праектамі Набука і Транс-Адрыятычным трубаправодам для перапраўкі каспійскага газа ў Еўропу. Адначасова, Расія і некалькі дзяржаў ЕС спадзяюцца перапраўляць расійскі газ праз Чорнае мора, праз Балканы ў паўночную Італію. Аднак Украіна і іншыя партнёры УП баяцца, што завяршэнне гэтага праекта не толькі павялічыць энергетычны ўплыў Масквы іх, але і паставіць пад пагрозу стабільнасць паставак газа, які Расія з большай верагоднасцю будзе перапраўляць больш выгадным партнёрам у ЕС.

Энергетычная бяспека ва Усходнім партнёрстве, нягледзячы на выдаткі ЕС на яе ў сотні мільёнаў еўра, павышаецца вельмі павольна з-за разнагалоссяў паміж самімі членамі і адкладвання стварэння эфектыўнага ўнутранага энергетычнага рынка, да якога маглі б далучыцца і знешнія краіны. Гэта адбываецца з-за інвеставання другой часткі сябраў у будаўніцтва знешняга энергетычнага рынка: інвестыцыі Балгарыі і Венгрыі ў Паўднёвы паток, верагодна, перакрываюць іх папярэдняе фінансаванне праекта Набука, які, плануецца, прывяжа Паўднёвы Каўказ да Еўропы. Таму Украіна і Малдова дыверсіфікуюць і павышаюць эфектыўнасць сваіх энергетычных паставак, яны далучыліся да Еўрапейскай энергетычнай супольнасці (EEC), створанай ЕС і Балканамі для паскарэння збліжэння рынкаў, з абгрунтаванай надзеяй на іх інвестыцыі і падтрымку. Украіна ўжо атрымала прыбытак ад сумесных з еўрапейскімі кампаніямі разведак газы і нафты і распрацоўкі тэрмінала звадкаванага прыроднага газу, аднак Расія выкарыстоўвае сваю пазіцыю энергетычнага манапаліста для блакавання прыняцця Кішынёвам і Кіевам правіл ЕС. На гэтую сітуацыю ЕС не мае ніякага ўплыву, але ён можа дапамагаць краінам ENP у дыверсіфікацыі паставак і інвеставаць у праекты па павышэнні агульнай энергетычнай бяспекі.

Вырашальны роль ЕС у рэгіёне можа быць узмоцнены пры канцэнтрацыі на трох накірунках: падтрымка дэмакратыі, пазбаўленне памежных бар’ераў і энергетычная бяспека. Згодна апытанням, ва Усходнім партнёрстве ЕС асацыюецца з законнасцю, дэмакратыяй і правамі чалавека, якія апошні прасоўвае праз палітыку абумоўленасці (візавыя санкцыі ці доступ на рынак у абмен на нарматыўна-прававыя реформы), тэхнічную дапамогу, трэнінгі і праграмы абмену, пашырэнне сваіх стандартаў кіравання, будучы цвёрда перакананым у неабходнасці працаваць з грамадзянскай супольнасцю і паляпшаць дапамогу недзяржаўным групам у рэгіёне. Аднак, ЕС не прапануе сваім партнёрам членства, таму сектаральная абумоўленасць працуе толькі ў краінах, якія хочуць стаць часткай Аб’яднанай Еўропы і таму плацяць не самыя высокія кошты. Гэтая палітыка, аднак, не прыносіць рэзультату ў аўтарытарных краінах УП, чые лідэры лічаць рэформы пагрозай для сваёй улады.

Першапачаткова Еўрапейскі Саюз прадугледжваў падпісанне пагадненняў з партнёрамі ў залежнасці ад выканання імі пастаўленых крытэраў (уздыманне стандартаў законнасці, дэмакратыі і праў чалавека), але ў рэальнасці такая палітыка была прымененая толькі да Малдовы і Украіны, дзе парламенцкія выбары па патрабаванню прайшлі да пачатку перамоў і гэта прывяло да прыпынення падпісання.

Калі б усе палітычныя патрабаванні былі выкананыя, ЕС заключыў бы Пагадненне аб асацыяцыі толькі з Малдовай і, магчыма, Грузіяй у 2013 годзе, што стварыла б новую дылему, паколькі толькі партнёры, якія выканалі ўсе палітычныя і эканамічныя крытэры (выбарчая дэмакратыя і рынкавая эканоміка), мелі б права падпісаць Пагадненне. Гэта раздзяліла б партнёраў на “асаблівых” і звычайных, але ў выпадку змякчэння патрабаванняў пагадненні ператварыліся б у простыя добрасуседскія пагадненні. З іншага боку, захоўваючы адпаведнасць базавым прынцыпам ЕС, трэба было б безумоўна заключыць двухбаковыя пагадненні з усімі 5-ццю партнёрамі УП і ўключыць у свой склад Малдову, якая выканала ўсе палітычныя крытэры і магла б стаць прыкладам для астатніх партнёраў. Гэта “прывязала” б краіны УП да Еўропы і пасадзейнічала паступоваму правядзенню рэформ па набліжэнні да рыначнай эканомікі ці выкананні правіл ЕС.

Еўрапейскі Саюз - гэта Еўропа без бар’ераў, пабудаванне дэмакратычнага саюза са свабодным гандлем і кантактамі паміж людзьмі. Ключавыя дамовы Усходняга партнёрства - Пагадненне аб асацыяцыі (AA) і Усеабдымнае пагадненне аб зоне свабоднага гандлю (DCFTA) з ЕС, якія патрабуюць пазбаўлення памежных візавых бар’ераў і прыняцця еўрапейскіх правіл, патэнцыяльна павысяць рыначную канкурэнцыю і палепшаць інвестыцыйны клімат партнёраў, садзейнічаючы іх доўгачасоваму развіццю, што тлумачыць неабходнасць тэрміновага заключэння пагадненняў. Грузія чакае пачатку перамоў па Плане візавай лібералізацыі ў гэтым годзе, Украіна не спяшаецца змяняць сваё заканадаўства (як адной з умоў падпісання Плана), Арменія спадзяецца на хуткую ратыфікацыю дакумента, Азербайджан пакуль вядзе перамовы. Малдова ўжо рэалізуе другую і апошнюю стадыю заключэння Плана, прынятага ў 2011 годзе і павіннага быць завершаным у 2013-ым. Толькі беларускія ўлады ігнаруюць заклікі Брусэля да пачатку перамоў у пратэст супраць санкцый, аднак, ЕС варта адмяніць ці хаця б паменшыць візавыя зборы для простых беларусаў.

ЕС варта адточваць сваю палітыку абумоўленасці ў краінах Еўрапейскай палітыкі добрасуседства і павышаць падтрымку нізавым дэмакратычным арганізацыям. Захоўваючы свой каштоўнасны прынцып, у 2013 годзе Еўропа павінная не толькі выканаць абяцанні па падпісанні дамоў па візавай лібералізацыі і свабодным гандлі, але і цвяроза ўсведамляць ступень свайго ўплыву на партнёраў. Заключэнне з імі Пагадненняў аб асацыяцыі ў гэтым годзе дазволіць больш стратэгічна дзейнічаць у напрамку краін Добрасуседства (і Усходняга партнёрства).

Паводле FRIDE