Участие граждан в местном самоуправлении в странах Восточного партнерства

Аналитика и исследования

Данный проект реализуется Центром стратегических исследований и развития Грузии (CSRDG) при поддержке департамента по правам человека и переходной политики Министерства иностранных дел Чешской Республики.

В подготовке документа, кроме Центра стратегических исследований и развития Грузии, приняли участие другие НПО из стран Восточного партнерства: Центр поддержки экономических инициатив (Азербайджан), Ассоциация муниципальных финансистов (Армения), Творческий центр ТЦК (Украина), Институт городского развития Молдовы (Молдова), Фонд имени Льва Сапеги (Беларусь). Все перечисленные организации являются членами подгруппы публичного управления Рабочей группы "Демократия, права человека, надлежащее управление и стабильность" Форума гражданского общества Восточного партнерства.

Децентрализация является одним из важнейших моментов реформы публичного управления и надлежащего управления в целом. Это включает в себя распределение полномочий между различными уровнями власти, основываясь на принципе субсидиарности.

Реформы по децентрализации и достижения стран Восточного партнерства (ВП) отличаются друг от друга. Несмотря на это, низкий уровень вовлечения и участия общества в местном самоуправлении остается большой проблемой в странах ВП. В документе с изложением позиции Форума гражданского общества Восточного партнерства по вопросам реформы публичного управления на местном и региональном уровнях в странах ВП сказано: "Несмотря на правовое обеспечение механизмов участия граждан, их практическое участие незначительно, так как в ряде случаев законодательные нормы не поддерживаются соответствующими механизмами, поскольку местные органы власти слишком бюрократизированы, и, таким образом, инициатива практически любого гражданина может быть заблокирована. Кроме того, в законодательстве некоторых стран нет даже базовых механизмов для участия граждан".

В данном отчете представлены результаты исследования, целью которого было:

• определить общие проблемы, потребности, и рекомендации по улучшению практики участия граждан в местном самоуправлении в странах ВП;
• определить и описать лучшие практики в сфере участия граждан в местном самоуправлении в странах ВП.

Исследование проводилось в рамках проекта "Поддержка участия граждан в местном управлении в странах ВП". Основной целью проекта является укрепление местной демократии и участия граждан в местном управлении в странах ВП путем совершенствования и практического применения их национальных законодательств.

В настоящем отчете "участие граждан" рассматривается как активность, состоящая из трех основных компонентов демократического управления на местном уровне, а именно:

• доступность к публичной информации;
• прямая демократия (direct democracy);
• предварительные консультации с гражданами (consultative democracy).

Правовые и концептуальные рамки всех этих компонентов определены в международных соглашениях и документах, связанных с осуществлением местного самоуправления, а именно:

• Европейская хартия о местном самоуправлении;
• Дополнительный протокол к Европейской хартии о местном самоуправлении по правам участия в делах местных властей;
• Стратегия инноваций и надлежащего управления на местном уровне;
• Рекомендация 113 (2002) Конгресса местных и региональных властей СЕ по вопросам отношений между общественностью, местными ассамблеями и исполнительными властями в местной демократии, Кодекс хорошей практики участия граждан.

Доступность к публичной информации

Участие граждан в местном самоуправлении и степень их реального влияния на местные решения значительно зависит от того насколько гарантирован законодательством страны доступ граждан к информации, существующей в местном самоуправлении. Согласно Кодексу хорошей практики для участия граждан в процессе принятия решений, принятому конференцией ИНПО, доступ к публичной информации является основой для всех последующих шагов в процессе принятия политических решений.

Дополнительный протокол к Европейской хартии и местном самоуправлении по правам участия в делах местных властей (2009) подчеркивает важность установления процедур для получения доступа к официальным документам органов местного самоуправлении.

Рекомендация 113 (2002) Конгресса местных и региональных властей СЕ по вопросам отношения между общественностью, местными ассамблеями и исполнительными органами в местной демократии подчеркивает значение информированности граждан в развитии местной демократии. В рекомендации отмечено:

• В национальном законодательстве государств-членов следует предусмотреть общее правило, в соответствии с которым органы местного самоуправления должны заблаговременно информировать общественность о своей общей политике.
• Как можно более широкое освещение решений и ведущихся обсуждений, относящихся к делам общины (при помощи официальных реестров, стендов для объявлений, веб-сайтов, местной прессы, официальных бюллетеней органов местного самоуправления, местного радио и телевидения)
• Местные собрания должны проводить открытые заседания, а закрытые заседания должны быть исключением из правила.
• В соответствии с национальным законодательством органы местного самоуправления должны отстаивать право граждан на доступ к административным документам.

Прямая демократия

Согласно 3-й статье Европейской хартии о местном самоуправлении существование представительских органов, избранных гражданами демократическим путем с целью осуществления самоуправления, не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

В своей Рекомендации 113 (2002) о применении статьи 3.2 Хартии на основе 5-го общего доклада о контроле за выполнением Европейской хартии местного самоуправления Конгресс местных и региональных властей подчеркивает, что по важным вопросам, представляющим большой интерес для местной общественности, следует всякий раз, когда это возможно, проводить референдумы. Эта форма консультаций предполагает такую процедуру, в соответствии с которой от местного населения потребуется принятие обязательного для органов местного самоуправления решения.

Согласно Дополнительному протоколу к Европейской хартии о местном самоуправлении на право участия в делах местных властей (2009) местный референдум и петиция должны быть гарантированы, как средства обеспечения прав граждан на участие в самоуправлении.

Предварительные консультации с общественностью

В Рекомендации 113 (2002) о применении статьи 3.2 Хартии на основе 5-го общего доклада о контроле за выполнением Европейской хартии местного самоуправления, Конгресс местных и региональных властей подчоркивает, что по менее существенным вопросам могут также предусматриваться консультации с населением - в рамках этой процедуры населению лишь предлагается высказать свое мнение, не являющееся обязательным для местных выборных лиц, которые в таких ситуациях принимают окончательное решение.

Согласно Дополнительному протоколу к Европейской хартии о местном самоуправлении на право участия в делах местных властей (2009), в процесах планирования и принятия решений по поводу принимаемых мер, с целью осуществления права участия в делах местного самоуправления, необходимо по возможности консультироваться с местными органами в нужное время и соответствующим образом.

Методология

Методология данного исследования включает качественные методы анализа: проведение сравнительного анализа законодательств стран ВП в сфере участия граждан в местном самоуправлении, экспертный опрос, а также опрос представителей местных неправительственных организаций (НПО) и органов местного самоуправления стран ВП.

По одному эксперту из каждой страны ВП (всего 6 экспертов) заполняли специально разработанную анкету-опросник оценки законодательства регулирования участия граждан на местном уровне в странах ВП.

Также в каждой стране ВП были выбраны по пять НПО и пять органов местного самоуправления представители которых заполняли отдельно разработанные анкеты опроса оценки качества участия граждан в местном самоуправлении в странах ВП. Исключением является Беларусь, где в опросе учавствовали восемь НПО и два представителей органов местного самоуправления. Таким образом, 60 респондентов предоставили заполненные анкеты, которые были проанализированы и обобщены. На основании обработки полученных данных и их анализа были выявлены основные выводы и рекомендации.

В отчете также представлена лучшая практика участия граждан в местном самоуправлении в странах ВП. Указанные примеры описаны и предоставлены экспертами участвующими в опросе из стран ВП.

Учитывая то, что между странами ВП существуют важные различия с точки зрения административно-территориального устройства, в поле зрения этого исследования - первый уровень местного самоуправления, а также второй уровень самоуправления (в тех странах ВП где такой уровень местного самоуправления существует), исключая уровень регионов, источником легитимации которых, является население, проживающее в соответствующих административных единицах.

Также следует обратить внимание, что исследование не фокусировано на таком компоненте, как представительная демократия.

Читать документ полностью

По информации ALDA