Андреас Умланд: Почему ЕС следует предоставить странам Восточного партнерства перспективу членства

Аналитика и исследования

Перед этими государствами стояла особая задача - одновременно реализовать политическую, экономическую, социальную и культурную трансформации, что подвигло некоторых ученых заявить о "теореме невозможности" относительно шансов на успех такого множественного транзита. Однако официальное предложение Брюсселя в 1990-х вступить в Европейский Союз помогло снять проблему "дилеммы одновременности" для ряда стран бывшего советского блока. Последующие усилия этих государств для достижения цели членства в ЕС привели к весьма положительным результатам реформаторских начинаний в Центральной и Восточной Европе. Брюсселю следует извлечь урок из своего успеха в новых странах ЕС и также предоставить перспективу возможного будущего членства в Евросоюзе четырем из шести стран, входящих в программу "Восточное партнерство" (ВП), а именно: Украине, Молдове, Грузии и Армении.

Все шесть стран-участниц ВП так или иначе являются частью Европы. Тем не менее, ни одной из них пока не была предоставлена официальная перспектива вступления в ЕС при условии их успешной реформации. Конечно, два официальных восточных партнера ЕС - наиболее географически близкая Беларусь и наиболее удаленный Азербайджан - в настоящее время слишком далеки от стандартов ЕС, чтобы всерьез обсуждать какие-либо перспективы. Однако названным выше четырем государствам можно было бы уже сегодня официально пообещать начать переговоры о вступлении в ЕС в случае выполнения этими странами фундаментальных условий членства в Союзе. Брюсселю не следует затягивать с этой инициативой. Опыт взаимоотношений ЕС с центрально- и восточноевропейскими странами с 1989 года показывает эффективность его смелых шагов.

Посткоммунистическая "дилемма одновременности"

Сейчас уже мало кто помнит, каким туманным выглядело в 1990 году будущее стран бывшего социалистического блока (за исключением Восточной Германии). После падения железного занавеса даже опытные политические аналитики были скептически настроены относительно демократических перспектив в Центральной и Восточной Европе. Некоторые видные эксперты по демократизации утверждали, что процесс установления верховенства права, развития либерального общества и политического плюрализма будет медленным и трудоемким. 

Считалось, что бывших сателлитов СССР преследует "дилемма одновременности". Это означает, что перед посткоммунистическими странами стояла не только задача демократизации - что само по себе являлось достаточно серьезным вызовом. Об этом свидетельствует, например, печальная судьба первой германской демократии, т.е. Веймарской республики. Получившие независимость страны должны были также либерализовать свои плановые экономики, воссоздать гражданские общества, почти полностью уничтоженные по прошествии десятилетий в той или иной степени тоталитарного правления, построить самодостаточные национальные государства на основе частичных или полных колоний СССР - и все это нужно было сделать одновременно. Данная проблема даже заставила некоторых политологов развить "теорему невозможности" относительно шансов на скорый и полный переход к демократии в посткоммунистических регионах Европы и Азии.

Вызовы, стоявшие перед реформаторами прежних демократических транзитов, например, в Центральной и Южной Европе, Восточной Азии или Латинской Америке, обычно были более ограниченными. Часто эти задачи сводились к одной или двум общественным сферам, например, к переходу от имперского авторитарного государства к демократическому национальному порядку, как в случае с Веймарской республикой. На Западе и в других регионах формирование конкурентных рыночных экономик, консолидированных правовых государств, сплоченного гражданского общества, сбалансированного конституционного порядка, структурированных многопартийных систем и, наконец, плюралистического политического режима происходило на протяжении десятков лет, если не веков. В свою очередь, в Восточной Европе все эти транзиты - экономический, социальный, культурный и политический - должны были произойти быстро и синхронно. Каждый из них должен был быть успешным - для обеспечения успеха всех других реформ. В начале 1990-х годов считалось, что выполнить такое большое количество задач стремительно и одновременно крайне сложно. Учитывая "дилемму одновременности" и еще более пессимистическую "теорему невозможности", некоторые компетентные политологи предрекали, что нам придется долго ждать, когда в Восточной Европе возникнут полноценные и стабильные демократии.

Преодоление "дилеммы"

Тем не менее, уже к середине первого десятилетия XXI века большинство центрально- и восточноевропейских стран удивительно плавно и успешно превратились в консолидированные демократии. Этим государствам понадобилось примерно лишь 15 лет, чтобы создать более или менее конкурентные экономики, стабильные либеральные демократии, интегрированные национальные сообщества, существенные гражданские структуры и функционирующие административные аппараты. Более того, развитие некоторых из этих стран, - например, Эстонии или Польши, - после падения железного занавеса стало достойным особого восхищения примером трансформационного успеха. Эти новые государства-члены сегодня являются ценными составляющими охваченного кризисом ЕС. С наступлением сегодняшнего финансового кризиса в Европе отнюдь не молодые посткоммунистические члены Евросоюза, а, как ни странно, старшие его участники вроде Греции и Испании, а также одна из основательниц Европейского сообщества Италия стали самой большой головной болью Брюсселя. Одним из внешних факторов, который во второй половине 1990-х резко изменил контекст восточноевропейских трансформаций, было смелое предложение возможного будущего членства в ЕС, сделанное ряду посткоммунистических стран политическими лидерами Западной Европы. Публичное обещание Брюсселя предоставить этим странам статус кандидатов и, в конечном итоге, полное членство в ЕС в случае выполнения ими так называемых Копенгагенских критериев помогло юным демократиям Европы видоизменить их политические дискурсы, переформатировать партийные состязания и смягчить социальные конфликты. ЕС предоставил четкие и убедительные условия, реализация которых открывала путь к переговорам о вступлении в Евросоюз. Более того, чтобы стать участниками европейской интеграции, Брюссель дал ясные рекомендации того, как именно и в какие сроки эти страны должны трансформироваться в либеральные демократии с верховенством права и создать конкурентную рыночную экономику. Посткоммунистическим странам был дан понятный сигнал: вы можете стать членами ЕС, если вы способны адаптировать свое законодательство, свою правоприменительную практику, публичную политику и рыночную экономику в адекватно функционирующие внутри Евросоюза.

На фоне такого серьезного предложения Европейского Совета цель вступления в ЕС для посткоммунистических элит стала мощным объединяющим принципом и общепризнанным стандартом. Реальный шанс воплощения их давней мечты о "возвращении в Европу" помог этим народам преодолеть типичную трансформационную агонию общественно-политических конфронтаций, которые до сих пор имеют место во многих постсоветских государствах. Перспектива присоединения к ЕС, а также статус кандидата и переговоры о вхождении в Евросоюз стали важными новыми обстоятельствами в рамках демократического транзита этих стран. О них еще не догадывались скептически настроенные политологи в начале 1990-х годов. Помимо некоторых других благотворных факторов, недооцененных предыдущими прогнозами, перспектива вступления в ЕС стала важной противодействующей силой, которая в определенной мере нейтрализовала "дилемму одновременности" и опровергла "теорему невозможности".

Конечно, политологи и экономисты до сих пор спорят о точной степени и даже иногда о природе влияния, оказанного на развитие этих стран перспективой членства и переговорами о вступлении в ЕС. Например, предложение о возможном будущем вхождении в Евросоюз было намного менее эффективным в отношении некоторых бывших республик Югославии, а также в случае с Албанией. Более того, остается неясным, были ли различные эффекты процесса сближения с ЕС всегда положительными для стран-кандидатов. Так, отмечалось, что тесное и почти исключительное взаимодействие на правительственном уровне между ЕС и кандидатами в чем-то сдерживало реформы отношений между государством и обществом, т.е. на самом деле мешало развитию значимого "третьего сектора" в посткоммунистических странах. 

Эффекты предоставления перспективы членства в ЕС

Однако, несмотря на эти и некоторые другие критические замечания, сегодня найдется не много людей, которые бы принципиально поставили под сомнение значительное и благотворное влияние, которое оказало предложение о вступлении, а также последующее пристальное внимание, уделяемое Брюсселем таким странам, как Словакия, Болгария или Румыния. Кроме того, сегодня уже можно говорить о том, что аналогичная история происходит с Хорватией. Возможно, когда-нибудь то же самое можно будет сказать даже о невероятном примере с Сербией после падения режима Милошевича. Кто мог предугадать каких-то 15 лет назад, что Сербия уже относительно скоро станет официальным кандидатом в члены ЕС, активно обсуждающим вопрос о полноправном вхождении в европейское содружество? Ведь в 1999 году военные самолеты не только США, но и Франции, Соединенного Королевства, Германии и других стран ЕС бомбили цели в распадающейся Югославии...

Своевременное и однозначное предложение о членстве в ЕС стало беспроигрышной сделкой для всех участников. С одной стороны, оно дало восточноевропейским нациям четкую направленность к их желанному "возвращению в Европу". С другой, открытость Брюсселя помогла удовлетворить западноевропейские интересы безопасности посредством стабилизации бывших стран Варшавского договора, а также трех прибалтийских республик бывшего СССР. Исторически быстрая трансформация и интеграция Центральной и Восточной Европы была одним из наиболее примечательных эпизодов в истории расширения ЕС. В настоящее время предложение о вступлении в ЕС определяет и основное направление постепенной трансформации Западных Балкан.

Разительные отличия в отношении успешности транзита между теми странами советского блока, которым была дана перспектива вступления, и теми, кто такую перспективу не получил, иллюстрируют данный тезис. Посткоммунистическая трансформация за пределами новых восточных границ ЕС по-прежнему подрывается действием "дилеммы одновременности", как и прогнозировали политологи в начале 1990-х. Было и есть, правда, множество других программ и предложений ЕС для ее восточных соседей, как, например, в случае с Украиной, - Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, подписанное в 1994 году, План действий, принятый в 2005 году или Соглашение об ассоциации, парафированное, но не подписанное в 2012 году. Однако, несмотря на эти и другие подобные инициативы, в целом наблюдается расширяющийся разрыв между политическим, социальным и экономическим успехом в Центральной и Восточной Европе, а также Прибалтике - с одной стороны, и различными стагнационными и регрессивными процессами в ряде оставшихся постсоветских стран, а именно в России, Беларуси, Украине и Азербайджане - с другой. Лишь в некоторых из тех стран, которые в силу своего небольшого размера и немногочисленного населения, как, например, в Молдове или Грузии, рассчитывают на то, что ЕС смог бы их интегрировать быстро и без особых усилий, в последнее время наблюдается некий прогресс в подготовке к ассоциации с Евросоюзом. 

Все это говорит о том, что перспектива членства или же ее отсутствие в отношении посткоммунистического пространства играет гораздо большую роль, чем, видимо, считает (а может, даже желает) ЕС. Несмотря на отдельные тревожные отклонения в политическом развитии таких новых членов ЕС, как Румыния и Венгрия, результаты инклюзивной политики Евросоюза относительно центрально- и восточноевропейских стран в целом являются впечатляющими. Переговоры о вступлении в ЕС, процедуры и конечные результаты были, разумеется, более сложными, нежели это здесь описано. Текущая социально-экономическая ситуация на новых территориях ЕС от Латвии до Болгарии по-прежнему остается неоднозначной. Как уже указывалось, в Западных Балканах перспектива вступления в ЕС до сих пор является лишь ограниченно эффективным инструментом. Однако официальное предложение начать переговоры о присоединении к Евросоюзу при условии выполнения той или иной страной Копенгагенских критериев - т.е. создания институтов, гарантирующих демократию, права человека и экономическую конкурентоспособность - оказалось исключительно эффективной стратегией для центрально- и восточноевропейских стран бывшего советского блока. Следовательно, тот же подход стоит применить и к наиболее продвинутым официальным восточным партнерам ЕС.

Как использовать инструмент перспективы членства в дальнейшем?

Конечно же, страны, входящие в программу "Восточное партнерство", все еще находятся далеко или даже очень далеко от готовности к вступлению в ЕС. Кроме того, Брюссель, разумеется, должен удостовериться в том, что предложение о возможном будущем вхождении в ЕС не будет использоваться в пропагандистских целях такими антидемократическими политиками, как президент Украины Виктор Янукович. Перспектива членства в ЕС должна быть сформулирована таким образом, чтобы исключить любое предположение о том, что Брюссель поощряет авторитарные тенденции. Но все эти вопросы относятся скорее к разделу "Как именно это сделать?", а не к категории "Стоит ли это делать вообще?" Для ЕС было бы стратегически неверным упустить исторический шанс только потому, что требуется приложить немного усилий для того, чтобы должным образом сформулировать возможность и критерии будущего членства, а также представить свое предложение таким образом, чтобы оно не поддерживало авторитарные тренды, например, в Украине, а, наоборот, подрывало их.

Стоить вспомнить в этой связи, что Турции предложили в будущем стать членом европейского содружества еще в 1963 году, и в 1999 она действительно получила статус официального кандидата в члены ЕС. Однако до настоящего времени остается непонятным, вообще ли и когда эта сегодня экономически относительно успешная страна вступит в Евросоюз. На фоне случая с Анкарой представляется нелогичным, что Брюссель по-прежнему избегает каких-либо положительных публичных сигналов Тбилиси, Кишиневу, Киеву и Еревану. Сегодня ЕС мог бы без риска для себя предоставить своим официальным восточным партнерам условную перспективу членства в Евросоюзе. Опираясь на продолжающуюся уже почти 50 лет открытость вопроса о принятии Турции, такое предложение можно было бы сделать без запуска необратимого и автоматического процесса полного присоединения стран Восточного партнерства к ЕС. 

Продолжая отказываться от предоставления перспективы возможного будущего членства своим восточным партнерам, ЕС действует вопреки интересам собственного населения, равно как и насущным устремлениям украинцев, молдован, грузин и армян. Брюссель почему-то не пользуется относительно простой и незатратной возможностью поддержать демократические тенденции в странах Восточного партнерства. Таким образом, ЕС несет часть ответственности за то, что эти страны по-прежнему пребывают в плачевных социально-экономических условиях и гибридных политических режимах, т.е. остаются жертвами "дилеммы одновременности". Своим нерациональным упрямством Евросоюз лишает прозападные политические элиты этих государств наиболее важного аргумента принятия европейской модели развития. В результате, эти посткоммунистические страны продолжают уже двадцать лет колебаться между авторитарными и демократическими порядками и практиками - как и было спрогнозировано сторонниками "теоремы невозможности" в начале 1990-х. Периодически постсоветские республики подвергаются политическим потрясениям, которые подводят их к грани гражданской войны, как это было в Грузии в 2003 году или в Украине в 2004-м. Перспектива продолжающейся нестабильности на постсоветском пространстве противоречит интересам всех народов Европы - будь то на западе или востоке субконтинента. Ради собственной будущей безопасности ЕС следует покончить со своей близорукостью, помочь странам Восточного партнерства преодолеть "дилемму одновременности" и сделать смелый шаг в сторону завершения европейского проекта.

Об авторе

Андреас Умланд, кандидат исторических и политических наук, преподаватель кафедры политологии Национального университета "Киево-Могилянская академия", главный редактор книжной серии "Советская и постсоветская политика и общество".

"Зеркало недели. Украина"