Елена Тонкачева: Нацдоклад властей для ООН создан без консультаций с гражданским обществом

Служба информации «ЕвроБеларуси» предлагает вниманию читателей первый материал из цикла экспертных мнений по поводу недавно обнародованного Министерством иностранных дел Беларуси Национального доклада к универсальному периодическому обзору (второй цикл). Об универсальном периодическом обзоре подробнее можно прочитать здесь.

Глава Центра правовой трансформации Lawtrend Елена Тонкачева дает свою оценку самой формы взаимодействия государства с общественными организациями при подготовке доклада, его качественного общественного обсуждения и того, каким же образом голос общественных организаций был включен или не включен в подготовку тех сообщений, которые Министерство иностранных дел от имени Республики Беларусь делает публичными для Организации Объединенных Наций.

Вопрос взаимодействия государства и общественных организаций включен во вторую главу доклада. МИД не могло обойти стороной описание взаимодействия с общественными организациями, ведь это было частью рекомендаций по итогам предыдущего отчета — и эти рекомендации настойчиво повторялись (рекомендации 6, 40, 41). ООН достаточно четко фиксировало в предыдущем периоде плохую систему взаимодействия между государственными органами и общественным сектором, в частности в вопросах прав человека и подготовки совместного (не говоря уже о консолидированном) видении проблем. Именно по этой причине в текущем докладе появляется пункт «Е», который так и называется: «Взаимодействие с гражданским обществом».

Начну с того, что позиция МИДа по докладу становится публичной и открытой буквально пару недель тому назад. До этого момента ни один из драфтов этого доклада не был доступен общественности в публичном режиме. Фактически, при подготовке доклада МИДом у беларусского гражданского сектора не было возможности видеть проекты документов. Собственно, когда ты не видишь проекта документа, то твои взгляды и отношение к проблематике строятся на собственных оценках, они объективно не могут строиться в сравнении с оценками, которые делает МИД. Позиции общественных организаций (кто пожелал их высказать) были письменно предоставлены ООН — осенью прошлого года. И тут же НГО сделали результаты своей работы публичными и открытыми. Это, повторю, было сделано за полгода до того, как МИД предоставил хоть сколь-нибудь внятный документ со своей стороны и сделал его публичным.

Абсолютно очевидно, что для того, чтобы утверждать об осуществлении взаимодействия государства с гражданским обществом, нужно подтверждать это публичным документом, который может являться предметом знания и критики со стороны гражданского общества. Мы его получили только сейчас, что ставит под сомнение содержание тезиса о том, что взаимодействие осуществлялось целенаправленно и применительно к конкретной информации. Тем не менее, МИД указывает на то, что с гражданским обществом в широком смысле этого слова проводился целый ряд консультаций, в том числе посредством организации конференций, на которые приглашались представители академического сообщества, Палаты представителей и общественных организаций. Но у меня есть серьезные сомнения в том, что те несколько конференций, которые были проведены МИД, в том числе при техническом сотрудничестве Представительства ООН в Беларуси, вообще можно считать национальными консультациями. Сомнения вызывает сама их подготовка. Представители гражданского общества об этих конференциях узнавали в лучшем случае за 10 рабочих дней до даты проведения мероприятия, узнавали без возможности влиять на программу конференции, без возможности влиять на состав участников конференции и, фактически, без возможности быть непосредственными докладчиками и спикерами по тем тематическим вопросам, которыми занимаются. Подготовка конференций велась в закрытом режиме, представителям беларусских общественных организаций (для которых при этом повестка прав человека является ключевой) место в числе докладчиков ни разу предоставлено не было. Кроме того, далеко не все правозащитные организации (а их в Беларуси не так уж и много, в пределах десятка) из принимавших участие в изложении своих позиций по универсальному переодическому обзору приглашались на эти конференции даже в качестве слушателей. Так, например, правозащитный центр «Весна», одна из ведущих организаций в этой области, никогда не получал приглашения даже в качестве слушателя. То есть состав приглашенных, скажем так, «посидеть в зале» всегда жестко контролировался со стороны МИДа. Более того, моя организация, Центр правовой трансформации Lawtrend, несколько раз была вынуждена обращаться (узнавая из третьих источников о возможных конференциях) к Представительству ООН, чтобы просить, фактически, о протекции для участия в этих встречах, несмотря на то, что состав организаций, имеющих прямой и открытый интерес к содержанию доклада, известен МИДу хотя бы через публичные высказывания представителей Lawtrend по этому поводу в СМИ.

Конференции не были механизмом взаимодействия с гражданским обществом, скорее, МИД пытается представить имитацию процесса обсуждения. Если говорить о самой процедуре проведения этих конференций, то мероприятия, как правило, были построены по следующему принципу: однодневные встречи, на которые приглашалось некое количество представителей общественных организаций, превалирующая часть которых (около 90% от находящихся в зале) вообще в своей деятельности никогда не сталкивалась с участием в работе международных механизмах защиты прав человека в рамках ООН. Фактически, в зал приглашались статисты, которые по содержанию конференций вообще не могли выступать хоть сколь-нибудь серьезными оппонентами. Это те представители уровня Grassroots, которые работают или работали с вопросами, не касающимися непосредственно мониторинга либо глубокого изучения отдельных сфер в области прави человека, либо представители так называемых ГОНГО (Государством организованные негосударственные организации), прогосударственных организаций, которые, к сожалению, точно не работают в режиме предметной конструктивной критики.

Те немногочисленные представители непосредственно правозащитных организаций в таком режиме организации конференции имели крайне ограниченные возможности для изложения своей позиции и точно не имели реальной возможности представить свое развернутое мнение на этих мероприятиях. Возможность высказываться была ограничена двумя формами. Во-первых, как правило, конференции были построены по принципу большого количества официальных спикеров. Например, три блока конференции, где по полтора часа отводится на 4-6 докладов официальных спикеров офицальных, и 15-20 минут, в лучшем случае, на обсуждение докладов в режиме конференции. Представьте себе 60 участников конференции, которые за 15 минут по каждому из блоков должны каким-то образом отнестись к содержанию услышанного. Нереализуемая задача при ограниченном времени и разноуровневости приглашенных субъектов.

Выбор такой формы проведения конференций является неслучайным. Это классическая форма имитации вовлеченности общественных организаци в процесс. Да, люди находятся в зале, что дает потом возможность сказать, что они были приглашены, что все необходимые действия были предприняты для организации процесса. Но само построение конференции не дает сделать на этом мероприятии хоть что-нибудь полезное даже при всем желании. Я вижу старый проверенный способ проведения конференций в рамках какого-нибудь партийного обкома либо комсомольских хуралов, когда народа в зале много, но на выходе ровно то, что и на старте мероприятия. Соответственно, подобный процесс проведения конференций назвать отвечающим режиму консультаций, на мой взгляд, не представляется возможным. Отмечу, что на предложения и замечания представителей гражданского общества в адрес МИД по организации конференций, к сожалению, действенной реакции никогда не было. Не было нормального режима диалога, обеспеченного публичными письменными позициями сторон. Весь процесс, который продемонстрировал МИД, вообще исключал обмен знанием о том, какие из предложений в итоге министерством были приняты или не приняты.

В отношении «не приняты» здесь тоже есть один очень важный аспект. Например, нормотворческий орган работает с проектом закона, причем работает с заинтересованными министерствами и ведомствами. Как это происходит? Документ рассылается по заинтересованным министерствам и ведомствам, которые по каждому пункту, статье и т.д. пишут свои рекомендации, после чего направляют их обратно в нормотворческий орган, который обязан создать сводную таблицу предложений. После этого в отдельной графе дается оценка каждому из этих предложений. После оценки, которая не дает положительный ответ на внесение предложения, должен последовать развернутый ответ, почему: не отвечает формату, не отвечает концепции и т. д. Но в любом случае причины должны быть разъяснены. В моем понимании именно так и должны происходить консультации вместо имитации процесса для отчета в ООН. В итоге можно говорить о том, что мероприятия, предложенные МИДом нельзя назвать консультациями с общественным сектором, ведь ни по одному из предложений беларусских общественных организаций не последовало публичного анализа со стороны МИД: какие из предложений учтены, что в связи с этим сделано, а какие из предложений не учтены и почему.

Сегодня формальные мероприятия, которые названы в докладе «взаимодействие с гражданским обществом» таковыми быть не могут, режимом добросовестных консультаций этот процесс также назвать нельзя.

В ближайшее время Служба информации «ЕвроБеларуси» представит мнения экспертов по другим разделам доклада.