Анализ изменений законодательства об иностранной безвозмездной помощи

Аналитика и исследования

Документ был проанализирован, в том числе, на соответствие предложениям организаций гражданского общества, которые продвигались ими более 10 лет, например, путем подачи коллективных предложений по совершенствованию законодательства об иностранной безвозмездной помощи в ответ на заявление Департамента по гуманитарной деятельности 2 марта 2015 года.

31 августа 2015 года был подписан Декрет президента Республики Беларусь № 5 "Об иностранной безвозмездной помощи". Речь об изменении законодательства об иностранной безвозмездной помощи шла с весны 2015 года, когда Департамент по гуманитарной деятельности Управления делами президента Республики Беларусь заявил о сборе предложений по улучшению нормативных положений в данной сфере. Таким образом, новый Декрет был ожидаем как организациями гражданского общества, так и международными организациями, иными донорскими структурами.

1. В Декрете сохранена разрешительная система предварительной регистрации иностранной безвозмездной помощи. При этом критика существующей системы регистрации являлась основной в предложениях организаций гражданского общества в связи с тем, что данная система не способствует привлечению иностранных ресурсов в страну некоммерческими организациями, которые эффективно решают многие проблемы жизнедеятельности общества и являются основными трансляторами потребностей населения. Разработанная система регистрации иностранной помощи также не соответствует международным обязательствам Республики Беларусь и международным стандартам в области свободы ассоциаций, например, Руководящим принципам по свободе ассоциаций, согласно которым возможность беспрепятственного получения ресурсов, в том числе зарубежных и международных, является неотъемлемой частью свободы ассоциаций. В отношении физических лиц отменена необходимость регистрации иностранной безвозмездной помощи, ими полученной, за исключением обращения за освобождением полученной помощи от подоходного налога с физических лиц.

2. В Декрете сохранен подход к установлению перечня целей, на которые может быть получена иностранная безвозмездная помощь. Данный подход нарушает принцип свободы договора, установленный Гражданским кодексом Республики Беларусь, а также дает возможность для субъективного толкования соответствия целей получения помощи целям, предусмотренным законодательством. По сравнению с ранее действующим законодательством, перечень целей незначительно расширен. В нем появились такие цели, как содействие развитию искусств, проведение культурных мероприятий, охрана окружающей среды, обеспечение исполнения наказаний, профилактика правонарушений и пропаганда законопослушного образа жизни, укрепление материально-технической базы государственных учреждений, ремонт (реконструкция) объектов социального назначения. В то же время, как и ранее, среди поименованных в перечне целей отсутствуют такие цели, как образовательная деятельность, права человека, пропаганда здорового образа жизни, гендерное равенство, защита животных и т.п. Иностранная безвозмездная помощь на цели, не поименованные в перечне, может быть получена только по решению Управления делами президента Республики Беларусь. Однако, в отличие от ранее действующего законодательства, когда такое решение в любом случае согласовывалось с президентом, новый Декрет предусматривает согласование с президентом помощи в размере, превышающем 500 базовых величин.

3. Изменен перечень субъектов, являющихся отправителями и получателями иностранной безвозмездной помощи. К отправителям иностранной безвозмездной помощи отнесены также граждане Республики Беларусь, постоянно проживающие за пределами Республики Беларусь. В то же время, исходя из определения отправитель иностранной безвозмездной помощи, средства, полученные некоммерческими организациями от иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь, с момента подписания Декрета не подлежат регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности. Из нового Декрета исключена норма о его нераспространении на иностранных граждан, которым в соответствии с нормами международных договоров, действующими для Республики Беларусь, предоставлены равные с гражданами Республики Беларусь права в области гражданских отношений. Таким образом, помощь, предоставляемая гражданами и юридическими лицами Российской Федерации, в соответствии с законодательством отнесена к иностранной безвозмездной помощи (ранее такой подход выборочно применялся на практике). К получателям иностранной безвозмездной помощи отнесены также иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь, а также лица, получившие такую помощь в порядке распределения. Таким образом, на данные лица теперь распространяются нормы об уголовной и административной ответственности за нарушение законодательства об иностранной безвозмездной помощи.

4. Ранее действующий Декрет относил к иностранной безвозмездной помощи помощь, полученную от любых анонимных жертвователей. Данный подход вызывал серьезную критику со стороны экспертов организаций гражданского общества в связи с различным предметом регулирования, а также распространенности в Беларуси сбора средств в специальные ящики для пожертвований. В новом Декрете данный подход изменен: к иностранной безвозмездной помощи отнесена только помощь, полученная от иностранных анонимных жертвователей. Таким образом, данное изменение является позитивным. В то же время, остается неясным положение о том, каким образом будет определяться является ли анонимный жертвователь иностранным.

5. Ранее действующее законодательство не устанавливало минимальный размер иностранной помощи, которую юридическое лицо могло получать без регистрации. В новом Декрете содержится положение о том, что не подлежит регистрации иностранная безвозмездная помощь, поступившая в виде товаров (имущества) в размере, не превышающем 500 базовых величин на дату ее поступления для использования в производственно-хозяйственной деятельности юридического лица. Таким образом, новый Декрет, несмотря на предложения организаций гражданского общества, устанавливает минимальный размер иностранной безвозмездной помощи, не требующий регистрации, только в отношении товаров (имущества), а не денежных средств, при этом беларусское законодательство не содержит определения "производственно-хозяйственная деятельность".

6. Серьезную критику со стороны организаций гражданского общества и международного сообщества в ранее действующем законодательстве вызывало положение об освобождении иностранной безвозмездной помощи от налогов и таможенных сборов (пошлин) Управлением делами президента Республики Беларусь по согласованию с президентом. Фактически, в большинстве случаев принятие решения об обложении полученной помощи налогами и сборами приравнивается к отказу в регистрации данной помощи. Новый Декрет закрепил тот же подход к освобождению иностранной помощи от налогов и сборов. Кроме того, нормативным актом установлено, что для решения вопроса об освобождении помощи от налогов и сборов необходимо получить заключение соответствующего государственного органа. Декрет определяет, какого уровня орган выдает заключение в зависимости от размера помощи и территории ее использования, а также критерии, которыми руководствуются государственные органы при выдаче заключения. В отличие от ранее действующего Декрета, новый Декрет устанавливает, что взносы иностранных учредителей (членов) некоммерческих организаций Республики Беларусь, а также помощь в виде беспроцентных займов от налогов и сборов не освобождается, если иное не установлено президентом. Таким образом, может осуществляться выборочный подход к некоммерческим организациям при определении возможности освобождения от налогов и сборов взносов иностранных учредителей (членов).

7. Декрет № 5 ввел новое понятие в законодательство Республики Беларусь: "гуманитарная программа" — документ, определяющий перечень мероприятий, объединенных общей целью (целями), предусмотренными Декретом, и единым содержанием, финансируемых полностью или частично за счет иностранной безвозмездной помощи. Инициатором гуманитарной программы может выступить, помимо компетентного государственного органа — Департамента по гуманитарной деятельности, любое юридическое лицо. Однако любая гуманитарная программа подлежит согласованию с компетентным государственным органом, а после согласования подлежит регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности. Гуманитарные программы также представляются Департаментом в Управление делами президента для согласования с президентом. Все гуманитарные программы регистрируются в реестре гуманитарных программ, информация о них и ходе их реализации публикуется на сайте Департамента по гуманитарной деятельности.

Помимо перечисленных ключевых норм, новый Декрет содержит ряд изменений, важных для некоммерческих организаций-получателей иностранной безвозмездной помощи.

8. На практике большую проблему и затягивание процесса регистрации иностранной безвозмездной помощи порождала возможность Департамента по гуманитарной деятельности запрашивать у получателей, государственных органов и иных организаций представления любых документов и сведений, не поименованных в законодательстве, содержащаяся в законодательстве об иностранной безвозмездной помощи.  Новый Декрет отменил возможность запроса дополнительных документов у получателей помощи, однако в нем сохранено право Департамента на обращение в государственные органы и иные организации за дополнительными сведениями (документами).

9. К основаниям отказа в регистрации иностранной безвозмездной помощи отнесено не согласование плана распределения. При этом в плане распределения должны быть указаны цели использования помощи, а также перечень организаций и/или физических лиц (их категории), осуществляющих реализацию этих целей.

10. Декретом устанавливается, что проценты, полученные при размещении иностранной безвозмездной помощи на депозитных счетах, такой помощью не являются и не подлежат освобождению от налогов.

11. Декретом изменены сроки регистрации иностранной безвозмездной помощи в случае, если организация не претендует на освобождение данной помощи от налогов либо не требуется дополнительного согласования целей ее использования. Ранее срок регистрации такой помощи составлял 1 месяц, в соответствии с новым Декретом он уменьшился до 10 рабочих дней. Что касается помощи, претендующей на освобождение от налогов и сборов, то Декрет так и не определил точные сроки ее регистрации. Как и ранее, установлено, что срок регистрации составляет 5 рабочих дней, следующих за днем согласования президентом цели использования и/или ее освобождения от налогов и сборов.

12. Декретом устанавливается, что помощь в виде денежных средств при распределении юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями перечисляется владельцем благотворительного счета на благотворительный счет юридического лица или индивидуального предпринимателя, получающему такую помощь в порядке распределения.

13. Декретом определен порядок распоряжения имуществом, полученным в качестве иностранной безвозмездной помощи. Так, если имущество, полученное в качестве помощи, а также приобретенное за счет помощи, с даты согласования цели использования которого прошло более 5 лет, невозможно больше использовать по целевому назначению в соответствии с планом, согласованным Департаментом, то с Департаментом необходимо согласовать иные цели его использования. В соответствии с Декретом согласование новой цели использования помощи должно проходить также в случае нахождения организации в процессе ликвидации. Декретом также установлено, что не допускается использование юридическими лицами-получателями в течение календарного года более 20 процентов помощи, полученной в виде денежных средств, освобожденных от налогов, на оплату труда сотрудников, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции у данных получателей.

14. Определен особый режим использования недвижимого имущества, полученного в качестве иностранной безвозмездной помощи. Получатели помощи в виде недвижимого имущества в течение 1 месяца со дня его регистрации в качестве помощи в Департаменте, но не позднее 6 месяцев с даты подписания соответствующего договора, обязаны обратиться за государственной регистрацией этого договора и основанных на нем прав, ограничений (обременений) прав в организацию по государственной регистрации. При этом получатель не вправе без согласования с Департаментом осуществлять сделки с этим недвижимым имуществом, влекущие возникновение, переход или прекращение прав, предусматривающие возможность перехода прав на него к третьим лицам, а также реконструкцию и другие действия, влекущие изменение технических характеристик, указанного имущества. При этом срок таких ограничений Декретом не установлен.

15. Декретом установлена необходимость предоставления отчетов получателями иностранной безвозмездной помощи о ее использовании (распределении). При этом индивидуальные предприниматели и юридические лица, получившие помощь в порядке распределения, должны представить отчет получателям, получившим помощь от отправителя, не позднее 10-го числа месяца, следующего за месяцем ее использования в полном объеме.  При получении помощи в виде денежных средств ее получатели обязаны представить отчет в Департамент не позднее 20-го числа месяца, следующего за месяцем ее использования в полном объеме. В отношении гуманитарных программ получателями помощи — исполнителями (соисполнителями) не позднее 15 января года, следующего за отчетным, а по завершению гуманитарных программ — не позднее 30 рабочих дней после их завершения компетентным органам представляется отчет о ходе реализации мероприятий в рамках этих программ. Таким образом, новый Декрет об иностранной безвозмездной помощи не улучшил положение некоммерческих организаций в отношении возможности ее получения и регистрации. В Декрете сохранились основные положения, препятствующие свободному доступу организаций гражданского общества к иностранным ресурсам и вызывающие многолетнюю критику со стороны беларусских и международных экспертов, получателей и доноров:

• сохранилась разрешительная система предварительной регистрации иностранной безвозмездной помощи;
• предусмотрен узкий перечень целей использования иностранной безвозмездной помощи;
• не установлен минимальных размер помощи, полученной в виде денежных средств, не требующий регистрации;
• сохранен выборочный принцип освобождения полученной иностранной безвозмездной помощи от налогов и сборов (пошлин), при этом помощь освобождается от налогов и сборов Управлением делами президента по согласованию с президентом после представления получателем заключения компетентного государственного органа;
• не устранены нормы о возможности привлечения к уголовной ответственности за нарушения законодательства об иностранной безвозмездной помощи;
• предоставлен режим благоприятствования для получения иностранной безвозмездной помощи государственными структурами по сравнению с организациями гражданского общества.

Изменения, касающиеся анонимных жертвователей, а также некоторые технические изменения произошли в результате подготовки предложений организациями гражданского общества, что является, безусловно, позитивным моментом. Однако данные изменения не окажут влияния на существующую систему получения, регистрации и использования иностранной безвозмездной помощи.