Алексей Туровский: Причины и последствия реформы избирательного законодательства

Аналитика и исследования

Эта тема стала частью дискурса в общении главы беларусского Центризбиркома Лидии Ермошиной с представителями ОБСЕ.

ЦИК обнародовал свои предложения в декабре прошлого года и передел на рассмотрение главе государства, т.к. сам ЦИК по Конституции не наделен правом законодательной инициативы. В конце января после серии формальных и неформальных обсуждений в Администрации президента вырисовалось и основные направления реформирования избирательного законодательство. Сами изменения в законодательство предполагается принять осенью текущего года.

Суть и причины предлагаемых изменений можно свести к следующим ключевым выводам:

1. Таким способом власти демонстрируют свою готовность к диалогу c Западом, в ходе которого, можно рассчитывать на определенные уступки со стороны официального Минска. Секретарь ЦИК Николай Лозовик, характеризуя инициативы по изменению избирательного законодательства, подчеркнул, что в них будут учтены предложения ОБСЕ. В том же ключе высказался и сам Александр Лукашенко: "Можно присмотреться к рекомендациям ОБСЕ, выработанным по итогам наблюдения за парламентскими выборами 2012 года". Однако маловероятно, что эти изменения будут носить фундаментальный характер. Правящий режим, похоже, хотел бы использовать европейские инициативы в собственных интересах.

2. Согласованный у главы государства в январе текущего года пакет предложений по реформе избирательного законодательства, ставит точку в дискуссии и амбициях Общественного объединения "Белая Русь", которая претендовала на преобразование в полноценную партию власти. Очевидно, что она не получит никаких существенных электоральных преференций.

3. Формально, предложенные изменения в законодательство носят чуть ли не революционный характер. Однако в условиях современной Беларуси эта "революционность" пр. Не ясно, с какой целью власть их инициирует. В качестве предположения, хотя и очень гипотетического, может рассматриваться версия о формировании предпосылок для проведения относительно либеральных выборов в будущем.

4. Некоторые формально второстепенные, процедурные поправки могут уже в ближайшей перспективе несколько облегчить участие в избирательном процессе оппозиционных партий и кандидатов.

Провал планов "Белой Руси"

В декабре 2012 года Центризбирком в своем пакете предложений главе государства по реформе избирательного законодательства выступил за расширение возможностей для выдвижения кандидатов в депутаты Палаты представителей через предоставление такого права республиканским общественным объединениям численностью более тысячи человек.

Всего по состоянию на 1 января 2013 года в Беларуси было зарегистрировано 2477 общественных объединений, из них 688 республиканских, которые потенциально могли бы воспользоваться этим правом. Однако при этом изначально было совершенно очевидно, что в реальности речь идет только о РОО "Белая Русь", уже полностью соответствующей критериям ЦИК (наличие свыше тысячи членов).

Еще со времени последней президентской избирательной кампании РОО "Белая Русь" демонстрирует желание быть преобразованной в полноценную политическую партию и в этом контексте озвучивались идеи о переходе к пропорциональной модели выборов, или хотя бы к смешанной. В такой форме, местное чиновничество, которое считает, что именно оно сыграло ключевую роль в победе Александра Лукашенко на выборах 2010 года, требовало повышения собственного политического статуса и институциализации возможностей лоббизма своих корпоративных интересов.

При этом было столь же очевидно, что сам Лукашенко воспринимал эту идею крайне негативно, хотя на протяжении всего кризисного 2011 года не исключал в своих публичных выступлениях возможности проведения некоей "политической реформы". Однако по мере ослабления кризиса и укрепления его электоральных позиций масштаб возможной "политической реформы" в публичных интерпретациях президента постоянно сужался. В итоге, все свелось всего лишь к наделению "Белой Руси" правом полноценно участвовать в парламентских выборах.

Однако даже такая ограниченная "благодарность", видимо, не входила в планы президента. В конце прошлого года Лукашенко сделал ставку не на умиротворение чиновничества, а на диверсификацию влияния на избирательный процесс разных корпоративных правящих групп. Затеянная им административная реформа призвана ослабить влияние местного чиновничества в пользу аграрных "баронов". А это создает возможность безболезненно проигнорировать требования и амбиции местного чиновничества.

Данная норма вызвала и шквал критики со стороны оппозиции. Наиболее емко такого рода претензии озвучил лидер Партии "Справедливый мир" Сергей Калякин: "Право общественным объединениям количеством более тысячи человек выдвигать кандидатов в депутаты и участвовать в выборах путем выдвижения кандидатов в депутаты противоречит действующему законодательству. По закону, в выборах имеют право принимать участие только политические партии, в законе об общественных объединениях такое участие не прописано. Кроме того, этими предложениями власть отнимает у общественных организаций те права, которые есть у организаций. Ведь не допускается создание ячеек политических структур на предприятиях и учреждениях, поскольку закон о деполитизации никто не отменял. То есть, при принятии изменений ЦИК о возможности участия в выборах общественным объединениям нужно будет ликвидировать все ячейки на заводах, например такой общественной организации, как Федерация профсоюзов Беларуси. И более того, политические партии не имеют права получать финансирование из-за рубежа и не финансируются государством. Тогда нужно и у общественных организаций отнять такое право".

Данная инициатива вызвала противоречия и споры и в официальных кругах. Даже официальные СМИ сообщали, что в рабочей группе по реформе избирательного законодательства, созданной из высших чиновников (глава Администрации президента Андрей Кобяков, министр иностранных дел Владимир Макей, председатель Палаты представителей Владимир Андрейченко, госсекретарь Совета безопасности Леонид Мальцев, губернатор Минской области Борис Батура и т.д.) мнения разошлись, и к единой точке зрения группа так и не пришла. В итоге, вопрос был вынесен на уровень главы государства.

Александр Лукашенко прямо выступил против наделения общественных организаций права выдвигать своих кандидатов в депутаты. На совещании в январе он заявил следующее: "Ходит мнение, что надо бы предоставить право выдвигать кандидатов в депутаты общественным организациям. У нас тысячи общественных организаций, во-первых. Во-вторых, сразу задаем вопрос: зачем? У нас что, дефицит выдвижений кандидатами в депутаты, есть проблемы с тем, что не хватает кандидатов в депутаты? Хватает, хоть пруд пруди. Так зачем мы тогда вносим подобные предложения? Чтобы кому-то понравиться, или вперед забежать? Вот с этих жизненных, житейских позиций, прежде всего, надо подходить к тем или иным изменениям и дополнениям".

В итоге, инициатива была официально отвергнута. Характеризуя принятые решения, председатель ЦИК Лидия Ермошина с сарказмом подчеркнула, что отказ от этой идеи, в том числе удовлетворит оппозицию, которая активно возражала против данного новшества.

Смена избирательной модели

Наиболее "революционными" можно назвать поддержанные главой государства предложения Центризбиркома о переходе к однотуровой модели относительного большинства при выборах депутатов парламента.

Слово "революционные" мы взяли в кавычки потому, что это новшество просто не имеет никакого смысла в современных беларусских реалиях. С момента последних демократических выборов в 1995 году второй тур на парламентских выборах никогда не проводился. Созданная властью машина фальсификаций обеспечивала нужный результат уже в первый день голосования.

Для чего же власти понадобилось это новшество? Лидия Ермошина объяснила это мотивами "экономии средств". Однако, этот аргумент лишен смысла по указанной выше причине. Внятного объяснения здесь не может дать никто. Оценки оппозиции и независимых экспертов, также как и объяснения Ермошиной, выглядят искусственными и натянутыми. В этом контексте позволим себе два допущения.

Однотуровая модель относительного большинства применяется в Великобритании, США и некоторых бывших колониях Великобритании. Она приемлема в странах с безупречными демократическими традициями и практикой, вкупе с ярко выраженной двухпартийной системой. Однако в последние два десятилетия к ней прибегают и некоторые авторитарные режимы. Такая модель использовалась в России (и сейчас, видимо, Путин опять вернется к ней), а также в Украине.

В условиях незрелых демократий однотуровая модель создает для авторитарной власти хорошие возможности для значительного искажения народного волеизъявления без слишком грубых, брутальных фальсификаций. Яркий пример тому - прошлогодние парламентские выборы в Украине, где правящая партия проиграла выборы по пропорциональной части, но обеспечила себе существенный перевес на мажоритарных округах, хотя противники власти пользовалась суммарной поддержкой (даже без учета фальсификаций) более чем 55% электората.

Гипотетически нельзя исключать, что власть заблаговременно готовит для себя возможность экстремального развития событий, когда ей придется идти на очень значительные уступки Западу и согласиться на относительно свободные парламентские выборы. Ближайшие местные выборы можно будет использовать для обкатки новых технологий.

Опять же, чисто гипотетически можно предположить, что в случае сближения с Западом, Лукашенко может пойти на проведение внеочередных парламентских выборов. Предложенная модель гарантирует ему выигрыш даже при проведении вполне демократичной и конкурентной избирательной кампании. Судя про хронологии инициатив, возможно, что на такой шаг его вдохновила избирательная кампания в Украине, которая была признана европейскими структурами приемлемой с точки зрения демократических требований.

Еще одно гипотетическое предположение: данная технология может, при определенных обстоятельствах, быть использована и для президентских выборов. Обращает на себя внимание последовательность такого рода "реформ". Вначале норма однотуровой модели стала применяться в 2010 году для выборов в местные органы власти. Теперь она распространена и на парламентские выборы. Значит, будет вполне логичным, распространить ее и на выборы президента. А это означает, что в случае критической необходимости, Лукашенко может пойти даже на самые демократические президентские выборы, но при этом с почти гарантированной победой для собственной персоны.

Другие аспекты реформы

Предложенные Центризбиркомом новшества предполагают увеличение личных избирательных фондов кандидатов и разрешение на образование таких фондов для кандидатов в депутаты парламента и президента, а также предоставление возможности их открытия кандидатам в депутаты местных советов. Главой государства также поддержано предложение о том, чтобы изготовление листовок и плакатов кандидатами оплачивалось за счет личных средств кандидатов, а не бюджета.

Данное предложение вызвало автоматические критические выпады оппозиции. Вот, к примеру, как это прокомментировал координатор кампании "За справедливые выборы" Виктор Корнеенко: "Власть в очередной раз создала преференции для своих. ... Что касается финансирования избирательной кампании кандидата "из своего кармана", то тут речь идет о декларируемом равенстве возможностей для агитации кандидатов. Разумеется, провластный кандидат будет иметь преимущество. В Беларуси не так развит бизнес, чтобы оппоненту власти давали какие-то деньги. И дело даже не в деньгах: найти типографию для печати листовок оппозиционного кандидата на последних выборах было очень трудно, несмотря на то, что эти листовки утверждал ЦИК и деньги на них давались государством. Если мы уберем этот момент, то типографию станет найти вообще нереально".

На наш взгляд, критика оппозиции в данном случае лишена объективных оснований, это скорее дань традиции - ругать все, что предлагает власть. Данная норма действительно расширяет возможности для оппозиционных кандидатов и на парламентских, и на президентских выборах, т.к. открывает для них большее пространство для маневра в поросах агитации. Хотя, конечно, поднятый Корнеенко аспект о типографиях существенен. Но, с другой стороны, добрая воля типографий определяется не нюансами законодательства, а неформальными установками власти. При  желании, типографии могут отказаться печатать оппозиционную агитационную продукцию и при финансировании из государственных фондов, и из независимых фондов самого кандидата.

Следующая инициатива ЦИК связана с предложением вывести проблематику агитации за бойкот выборов из избирательного законодательства и из предвыборной деятельности как таковой.

Оппозиция также критикует инициативу Центризбиркома об исключении из избирательного законодательства нормы о проведении дебатов кандидатов на радио, хотя дебаты на телевидении остаются.

Цитировавшийся выше Сергей Калякин по этому вопросу отметил: "Отказ от дебатов на радио является сужением в два раза аудитории потенциальных кандидатов. Нужно отметить, что это касается не только кандидатов в местные советы и парламент, но и кандидатов в президенты".

Однако эта критика бьет мимо цели, т.е. инициатива властей обусловлена вовсе не политическими, а чисто техническими мотивами. Калякин и другие деятели оппозиции не могут не знать, что в следующем году в Беларуси планируется отказаться от такого анахронизма, как проводное радио, на котором и проводились дебаты кандидатов.

В коннекте предлагаемой реформы и некоторой демократизации избирательного законодательства следует рассматривать и параллельный процесс корректировки законодательства об общественных объединениях и политических партиях.

В феврале текущего года министр юстиции Олег Слижевский сообщил, что его ведомство уже подготовило для представления в парламент пакета предложений по изменению соответствующего закона. Они предполагают ряд новшеств, облегчающих процесс регистрации партий и общественных организаций.

Так, в частности, предлагается отказаться от нормы, по которой для создания республиканского общественного объединения необходимо 50 учредителей от большинства областей и города Минска. Также планируется упростить процедуру ликвидации общественного объединения.

Следующее многообещающее нововведение предполагает возможность реорганизации общественного объединения в политическую партию, если количество и состав его членов отвечает требованиям Закона о политических партиях (не менее тысячи членов).

Одно из наиболее важных изменений связано с облегчением процедуры регистрации первичных организаций партий и их региональных структур. Также обсуждается возможность отказаться от нормы, по которой партия может выдвинуть своего кандидата в депутаты только в том округе, где у нее есть зарегистрированная ячейка. Решение этой проблемы расширит для политических партий географию выдвижения их кандидатов.

"Наше мнение"